A administração pública se divide em dois grupos. A administração direta é formada pelos entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e seus órgãos, como ministérios e secretarias. Órgão não tem personalidade jurídica própria: quem responde juridicamente é o ente a que ele pertence.

A administração indireta reúne entidades com personalidade jurídica própria, criadas para desempenhar funções específicas: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. O Decreto-Lei 200/1967 organiza essa divisão. A Constituição, no art. 37, XIX, exige lei específica para criar autarquia e autorizar a instituição das demais entidades.

O erro típico é tratar um órgão como se fosse uma entidade. Em regra, um ministério não processa nem é processado: quem figura na ação é a União. A exceção é a chamada personalidade judiciária de certos órgãos, que podem ir a juízo para defender suas prerrogativas institucionais (câmaras de vereadores, tribunais de contas etc.). Já a autarquia responde em nome próprio, e isso decorre da sua personalidade jurídica.

Os cinco poderes cobrados são o hierárquico, o disciplinar, o regulamentar, o de polícia e o normativo. O poder hierárquico organiza a relação entre órgãos e agentes: dar ordens, fiscalizar, rever atos de subordinados e delegar ou avocar competências. O poder disciplinar permite punir faltas funcionais de servidores sujeitos à administração. O poder regulamentar é a edição de decretos para explicar a lei e permitir sua execução, sem criar direitos ou obrigações novas. Quando o decreto exorbita do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa, o Congresso Nacional pode sustá-lo, sem depender de parecer de outro órgão (CF, art. 49, V). O poder de polícia limita direitos individuais em nome do interesse coletivo, como a fiscalização sanitária de um restaurante. O poder normativo é a produção de regras técnicas dentro de uma área específica, geralmente por autoridades reguladoras.

Os poderes têm limites. O uso do poder é regular quando segue a lei e a finalidade pública. O abuso ocorre quando a autoridade excede sua competência (excesso de poder) ou quando age com outra finalidade que não a prevista na lei (desvio de finalidade). Em ambos os casos, o ato é ilegal e pode ser revisto.

Erro típico: achar que o poder regulamentar cria direito novo. O decreto autônomo, quando admitido, tem outro tratamento; o decreto regulamentar apenas detalha uma lei existente. Outro engano frequente é confundir o poder de polícia com a atividade de qualquer órgão de fiscalização: o que caracteriza o poder de polícia é a restrição a direito individual em nome do coletivo.

A Lei 8.987/1995 trata das concessões e define como adequado o serviço que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas. Entre os princípios do serviço público, a doutrina destaca três: continuidade (o serviço não pode ser interrompido fora das hipóteses admitidas em lei), mutabilidade (o serviço se adapta às mudanças do interesse público e da tecnologia) e igualdade (os usuários recebem tratamento isonômico, sem discriminação).

A organização administrativa tem entidades com regimes diferentes. Veja a regra geral e as exceções que a banca cobra.

As agências reguladoras são autarquias sob regime especial, criadas para regular e fiscalizar um setor. A Lei 13.848/2019 disciplina sua governança, e entre os pontos centrais está o mandato fixo dos dirigentes, que não coincide com o mandato do chefe do Executivo que os nomeou.

As agências executivas são autarquias ou fundações que firmam contrato de gestão com a administração. Elas não são um tipo novo de entidade; são um título concedido a uma entidade já existente, que cumpre metas em troca de maior autonomia.

Sociedades de economia mista e empresas públicas, quando exploram atividade econômica, seguem o regime privado e as regras da Lei 13.303/2016, mas continuam sujeitas aos princípios do art. 37 da Constituição. Essa é a exceção que mais confunde: estar sob regime privado não afasta a obrigação de licitar nem a de prestar contas.

O regime de licitações e contratos dessas estatais está na própria Lei 13.303/2016 (art. 31 e seguintes), e não na lei geral de licitações. A licitação busca a proposta mais vantajosa e observa princípios como impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, eficiência, probidade, economicidade e julgamento objetivo (art. 31). Entre as diretrizes dos contratos está a busca da maior vantagem competitiva para a empresa, considerando custos e benefícios, diretos e indiretos, de natureza econômica, social ou ambiental (art. 32, II). Quanto à forma, só a sociedade de economia mista é obrigatoriamente sociedade anônima (art. 4º).

Na prova, o primeiro passo é identificar a entidade e a forma da sua criação. Se o enunciado diz que a lei criou a entidade, pense em autarquia. Se diz que a lei autorizou a instituição, pense em empresa pública, sociedade de economia mista ou fundação. Essa leitura resolve a maior parte dos itens sobre estrutura.

Outra regra que a banca cobra é a de pessoal. Mesmo as entidades de direito privado da administração indireta contratam pessoal por concurso público, conforme o art. 37, II, da Constituição. Dizer que uma empresa pública pode contratar sem concurso, porque tem regime privado, é erro. O regime privado afeta a forma de atuar e as relações de trabalho, mas não dispensa a exigência de concurso.

Erro típico: tratar qualquer entidade da indireta como se fosse empresa. A autarquia tem regime de direito público, com patrimônio público e prerrogativas próprias, e não se confunde com a empresa pública, que atua sob regime privado mesmo sendo de capital público.

Quatro atributos explicam por que o ato funciona antes de qualquer decisão judicial. A presunção de legitimidade faz o ato valer até prova em contrário. A imperatividade permite impor obrigações unilateralmente. A autoexecutoriedade dispensa ordem judicial em certos casos. A tipicidade exige que o ato corresponda a uma forma previamente prevista na lei.

Comunicação é o que dá eficácia ao ato perante quem ele atinge. Ato que não foi comunicado ao interessado pode existir, mas não produz o efeito esperado contra ele. Esse ponto é a base dos itens sobre prazo para recurso, que só começa depois da comunicação válida.

A discricionariedade existe quando a lei deixa à autoridade alguma escolha de conveniência e oportunidade. A vinculação existe quando a lei define todos os elementos do ato, e a autoridade só cumpre. O erro típico é tratar a discricionariedade como liberdade total: o ato discricionário continua sujeito à competência, à finalidade e à motivação, e o Judiciário controla sua legalidade.

Agora a parte que mais cai. Anular e revogar são coisas diferentes.

A Súmula 473 do STF resume a anulação e a revogação, e ressalva os direitos adquiridos e a apreciação judicial. Pela Lei 9.784/1999, o direito de anular atos favoráveis aos destinatários decai em cinco anos, e a convalidação é possível quando o defeito é sanável e não há lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.

Para acertar os itens, separe os elementos do ato das suas características. Competência, finalidade, forma, motivo e objeto são requisitos: se um deles falta, o ato é defeituoso. Presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade são atributos: explicam a força do ato, mas não substituem os requisitos.

Quando o item diz que a autoridade incompetente praticou ato válido porque o ato era conveniente, o erro está na competência, e não na conveniência. Quando o item diz que o ato discricionário dispensa motivação, o erro está na motivação, que continua exigida. A discricionariedade define a escolha da autoridade, não a dispensa de justificar a escolha e de respeitar a finalidade pública.