A Constituição é a norma fundamental que organiza o Estado, distribui competências, estrutura os Poderes e reconhece direitos. No Brasil, a Constituição Federal de 1988 ocupa o ápice do ordenamento jurídico. As normas inferiores devem ser compatíveis com ela. A supremacia constitucional decorre, sobretudo, da rigidez: a alteração do texto exige procedimento mais difícil que o previsto para leis ordinárias. A compatibilidade das leis com a Constituição pode ser examinada pelo controle de constitucionalidade.

A Constituição de 1988 foi elaborada por Assembleia Nacional Constituinte e promulgada em 5 de outubro de 1988, após o regime militar e o processo de redemocratização. A Assembleia iniciou seus trabalhos em 1987. A Constituição ampliou a proteção dos direitos fundamentais, reorganizou as instituições democráticas e consolidou a forma federativa de Estado. É conhecida como Constituição Cidadã, denominação histórica que não substitui nenhuma classificação jurídica.

A CF/1988 é escrita, porque suas normas estão organizadas em documento solene; formal, porque uma norma é constitucional por estar incorporada ao texto constitucional, e não apenas pelo assunto que regula; promulgada, porque foi aprovada por representantes constituintes; rígida, porque sua alteração segue rito especial; e analítica, porque disciplina numerosos temas em detalhe. Também é dogmática, pois foi elaborada em determinado momento histórico a partir de ideias e princípios sistematizados. É uma Constituição normativa: suas regras e princípios vinculam os poderes públicos, ainda que a eficácia concreta de cada norma varie.

A rigidez não significa que nenhuma mudança possa ocorrer. O art. 60 da Constituição prevê emendas constitucionais, com limites formais, circunstanciais e materiais. Uma proposta de emenda pode ser apresentada por um terço, no mínimo, dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional, pelo presidente da República ou por mais da metade das Assembleias Legislativas, cada qual manifestando-se pela maioria relativa de seus membros (art. 60, I a III). A proposta é discutida e votada em cada Casa, em dois turnos, e precisa dos votos de três quintos dos respectivos membros em ambos os turnos (art. 60, § 2º). A emenda é promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o número de ordem (art. 60, § 3º). Não há sanção nem veto presidencial.

Há limites ao poder de reforma. Não se pode emendar a Constituição durante intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio (art. 60, § 1º). Não pode ser objeto de deliberação proposta tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes ou os direitos e garantias individuais (art. 60, § 4º). A vedação alcança proposta tendente a abolir esses núcleos, não apenas texto que os suprima expressamente. Matéria de proposta rejeitada ou prejudicada não pode ser reapresentada na mesma sessão legislativa (art. 60, § 5º). Essas limitações são conhecidas como cláusulas pétreas, mas não tornam imutável cada detalhe associado aos temas protegidos.

A Constituição contém preâmbulo, parte permanente e Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). A parte permanente organiza, entre outros temas, os princípios fundamentais; os direitos e garantias; a organização do Estado; a organização dos Poderes; a defesa do Estado e das instituições democráticas; a tributação e o orçamento; a ordem econômica e financeira; e a ordem social. O ADCT contém regras de transição e outras disposições constitucionais com objeto ou duração específicos. Ele tem força constitucional e pode ser parâmetro de controle. Não se confunde com legislação infraconstitucional.

O preâmbulo apresenta valores e propósitos da promulgação, mas não é parâmetro autônomo de controle de constitucionalidade nem reproduz, por si só, norma obrigatória para os estados. No julgamento da ADI 2.076, o STF entendeu que a ausência, em constituição estadual, de referência à proteção de Deus não configura violação constitucional. Não trate o preâmbulo como se fosse artigo operativo da parte permanente.

2. Princípios fundamentais

Os princípios fundamentais estão nos arts. 1º a 4º da CF. São normas constitucionais vinculantes e orientam a interpretação do restante do texto. A banca costuma trocar fundamentos por objetivos, objetivos por princípios de relações internacionais e autonomia por soberania.

O art. 1º define o Brasil como República Federativa, formada pela união indissolúvel dos estados, municípios e Distrito Federal, e constitui o Estado Democrático de Direito. O caput identifica a forma de Estado, a forma de governo e o regime político. Federação significa distribuição constitucional de competências entre entes autônomos. República envolve, entre outros elementos, eletividade, temporariedade e responsabilidade dos governantes. Democracia combina participação popular direta e representação política.

São fundamentos da República Federativa do Brasil, previstos no art. 1º: soberania; cidadania; dignidade da pessoa humana; valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; e pluralismo político. Uma forma útil de conferir a lista é verificar se aparecem os cinco conceitos, sem trocar fundamento por objetivo. O parágrafo único do art. 1º consagra que todo poder emana do povo, que o exerce por representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição.

O art. 2º estabelece que Legislativo, Executivo e Judiciário são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si. Independência não significa isolamento nem ausência de controles recíprocos. A Constituição distribui funções típicas e admite funções atípicas nos limites constitucionais. Harmonia não cria subordinação entre os Poderes.

O art. 3º apresenta objetivos fundamentais, isto é, fins constitucionais a serem perseguidos pelo Estado: construir sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos ou discriminações. O objetivo combina erradicar pobreza e marginalização com reduzir desigualdades; não se deve inverter os verbos.

O art. 4º reúne princípios das relações internacionais. Entre eles estão independência nacional, prevalência dos direitos humanos, autodeterminação dos povos, não intervenção, igualdade entre os Estados, defesa da paz, solução pacífica dos conflitos e repúdio ao terrorismo e ao racismo. A Constituição também prevê cooperação entre os povos para o progresso da humanidade e concessão de asilo político. Seu parágrafo único orienta a busca de integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.

3. Direitos e garantias fundamentais: estrutura e aplicação

O Título II da Constituição abrange direitos e deveres individuais e coletivos, direitos sociais, nacionalidade, direitos políticos e partidos políticos. Os direitos fundamentais protegem pessoas e grupos e limitam o exercício do poder. Em regra, vinculam os órgãos públicos. Também podem produzir efeitos nas relações privadas, conforme a natureza do direito e as circunstâncias. O art. 5º, § 1º, determina que as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.

Aplicação imediata não quer dizer que toda disposição constitucional produza, de pronto, todos os efeitos desejados sem lei ou atuação estatal. A classificação tradicional distingue normas de eficácia plena, contida e limitada. A norma plena produz seus efeitos essenciais desde a entrada em vigor. A contida também tem aplicabilidade direta e imediata, mas admite restrição nos termos constitucionais. A limitada depende de integração normativa para desenvolver plenamente certos efeitos, embora possa desde logo vincular o legislador e impedir medidas incompatíveis. Por isso, é errada a afirmação de que norma de eficácia contida tem aplicação necessariamente indireta e mediata.

Direitos fundamentais não são absolutos. Podem entrar em colisão entre si e devem ser harmonizados, com respeito ao conteúdo essencial e às exigências constitucionais. A lei pode regulamentar o exercício de um direito quando a Constituição o autoriza, mas não pode esvaziá-lo. A proporcionalidade e a razoabilidade ajudam a controlar restrições. A reserva legal também varia: há direitos cuja disciplina depende de lei, enquanto outras garantias têm proteção constitucional diretamente aplicável.

O catálogo do art. 5º não exclui outros direitos decorrentes do regime e dos princípios constitucionais ou de tratados internacionais de que o Brasil seja parte (art. 5º, § 2º). Tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos aprovados em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, equivalem a emendas constitucionais (art. 5º, § 3º). Os tratados de direitos humanos aprovados sem esse rito não têm automaticamente equivalência formal a emenda. Segundo a orientação do STF firmada, entre outros, no RE 466.343, tratados de direitos humanos incorporados sem o rito do § 3º têm, em regra, caráter supralegal: abaixo da Constituição e acima da legislação ordinária. Tratados que não versam sobre direitos humanos não recebem esse status especial apenas por serem tratados.

A Constituição assegura igualdade perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País (art. 5º, caput). A jurisprudência reconhece a proteção constitucional também a estrangeiros em situações submetidas à jurisdição brasileira; não se deve interpretar a expressão residente como autorização para negar a todo não residente a proteção de direitos fundamentais. A igualdade material permite tratamento diferente quando exista justificativa constitucional e a medida seja adequada e proporcional. A igualdade não exige que situações desiguais recebam sempre tratamento idêntico.

Direitos individuais e coletivos do art. 5º

O caput protege vida, liberdade, igualdade, segurança e propriedade. A Constituição ainda assegura a inviolabilidade da intimidade, vida privada, honra e imagem, com direito a indenização por dano material ou moral decorrente de violação (art. 5º, X). A Emenda Constitucional 115/2022 incluiu expressamente a proteção de dados pessoais entre os direitos fundamentais e atribuiu à União competência para organizar e fiscalizar a proteção e o tratamento desses dados, nos termos do art. 21, XXVI, e do art. 22, XXX, da Constituição. Não se deve tratar a proteção de dados como direito sem estatura constitucional.

A liberdade de manifestação do pensamento é assegurada, mas é vedado o anonimato (art. 5º, IV). A liberdade de expressão não elimina a responsabilidade por abuso nem afasta os direitos à honra, à imagem e à intimidade. A Constituição veda censura ou licença para a expressão intelectual, artística, científica e de comunicação (art. 5º, IX). A liberdade de consciência e de crença é inviolável; é assegurado o livre exercício dos cultos e a proteção dos locais de culto e liturgias (art. 5º, VI). Ninguém perde direitos por crença religiosa ou convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal imposta a todos e recusar prestação alternativa fixada em lei (art. 5º, VIII). A escusa de consciência, portanto, não é autorização geral para descumprir qualquer obrigação sem consequência.

A liberdade de reunião exige reunião pacífica, sem armas, em local aberto ao público, independentemente de autorização, desde que não frustre outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local. Exige-se prévio aviso à autoridade competente (art. 5º, XVI). Aviso não é pedido de licença. A liberdade de associação para fins lícitos é plena, vedada a de caráter paramilitar (art. 5º, XVII). A criação de associações e, na forma da lei, de cooperativas independe de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento (art. 5º, XVIII). Associações só podem ser compulsoriamente dissolvidas ou ter atividades suspensas por decisão judicial; para dissolução, exige-se trânsito em julgado (art. 5º, XIX). Ninguém pode ser compelido a associar-se ou a permanecer associado (art. 5º, XX).

A casa é asilo inviolável do indivíduo. Sem consentimento do morador, ninguém nela pode entrar, salvo flagrante delito, desastre, para prestar socorro ou, durante o dia, por determinação judicial (art. 5º, XI). A ordem judicial não autoriza ingresso noturno. As exceções de flagrante, desastre e socorro podem ocorrer a qualquer hora. A proteção alcança espaços que funcionem como moradia ou ambiente privado protegido, conforme a interpretação constitucional; não se restringe à propriedade registrada em nome do ocupante.

O sigilo da correspondência e das comunicações é inviolável, nos termos do art. 5º, XII. A Constituição prevê expressamente que a interceptação de comunicações telefônicas depende de ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer, para investigação criminal ou instrução processual penal. Não confunda interceptação telefônica com acesso a registros telefônicos ou a dados armazenados: cada medida tem disciplina e pressupostos próprios. O inciso XII não autoriza interceptação para finalidade civil.

Ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (art. 5º, LIV). Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, LV). A garantia também incide em processos administrativos sancionadores. Não se deve presumir que todo procedimento administrativo tenha exatamente as mesmas fases do processo judicial; exige-se defesa adequada à natureza do procedimento.

A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV). É a garantia de acesso à Justiça, que inclui tutela preventiva. Em regra, não é necessário esgotar a via administrativa para ingressar em juízo, sem prejuízo de exceções constitucionais específicas, como a exigência de prévio requerimento administrativo para certas controvérsias previdenciárias, conforme a jurisprudência. A lei não pode impedir o controle judicial de lesão ou ameaça.

A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (art. 5º, XXXVI). O dispositivo protege a segurança jurídica, mas não torna imutável toda expectativa de direito nem impede toda mudança legislativa para o futuro. Direito adquirido exige que os requisitos para sua aquisição já tenham sido satisfeitos conforme a disciplina aplicável. Ato jurídico perfeito é aquele já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou. Coisa julgada é a decisão judicial de que já não cabe recurso.

No campo penal, a Constituição estabelece legalidade e anterioridade: não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal (art. 5º, XXXIX). A lei penal não retroage, salvo para beneficiar o réu (art. 5º, XL). A individualização da pena é garantida; a Constituição admite as espécies previstas no art. 5º, XLVI. Não haverá penas de morte, salvo em caso de guerra declarada; de caráter perpétuo; de trabalhos forçados; de banimento; ou cruéis (art. 5º, XLVII). A prática de racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei (art. 5º, XLII). A ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático também é crime inafiançável e imprescritível (art. 5º, XLIV). A tortura, o tráfico ilícito de entorpecentes, o terrorismo e os crimes definidos como hediondos são inafiançáveis e insuscetíveis de graça ou anistia, sem que a Constituição declare todos imprescritíveis (art. 5º, XLIII). A imprescritibilidade não pode ser estendida por analogia a qualquer crime grave.

A prisão só pode ocorrer em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, ressalvadas as hipóteses constitucionais de transgressão militar ou crime propriamente militar (art. 5º, LXI). A pessoa presa deve ser informada de seus direitos, inclusive o de permanecer calada, e deve ser assistida por família e advogado, nos termos do inciso LXIII. A prisão ilegal será imediatamente relaxada pela autoridade judiciária (art. 5º, LXV). Ninguém será levado à prisão ou nela mantido quando a lei admitir liberdade provisória, com ou sem fiança (art. 5º, LXVI).

A Constituição prevê que não haverá prisão civil por dívida, salvo a do responsável pelo inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimentícia (art. 5º, LXVII). O STF, na Súmula Vinculante 25, declarou ilícita a prisão civil de depositário infiel, qualquer que seja a modalidade do depósito. A exceção constitucional relativa a alimentos permanece, mas não legitima a prisão de depositário infiel.

Acesso à informação e proteção judicial

O direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder independe do pagamento de taxas (art. 5º, XXXIV, a). Também independe de taxas a obtenção de certidões em repartições públicas para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5º, XXXIV, b). Não confunda petição com ação judicial nem presuma que toda prestação estatal seja gratuita: a Constituição especifica as garantias de gratuidade nesses incisos.

O habeas corpus protege a liberdade de locomoção contra ilegalidade ou abuso de poder (art. 5º, LXVIII). Pode ser preventivo, quando houver ameaça concreta, ou repressivo, quando a coação já ocorrer. Não exige capacidade postulatória de advogado, e qualquer pessoa pode impetrá-lo em favor próprio ou alheio, conforme sua disciplina constitucional e legal. Pessoa jurídica pode impetrar habeas corpus em favor de pessoa natural, mas não pode ser paciente, pois não possui liberdade de locomoção.

O mandado de segurança, individual ou coletivo, protege direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data quando a ilegalidade ou o abuso de poder for praticado por autoridade pública ou agente no exercício de atribuições do poder público (art. 5º, LXIX e LXX). Direito líquido e certo é aquele cuja existência e extensão podem ser demonstradas por prova documental pré-constituída, sem necessidade de ampla dilação probatória. O mandado de segurança não é substituto de ação de cobrança nem serve, em regra, para impugnar lei em tese. A Súmula 266 do STF enuncia que não cabe mandado de segurança contra lei em tese.

O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional; por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados (art. 5º, LXX). A exigência de um ano está expressamente prevista para associação, não para partido, sindicato ou entidade de classe. A Súmula 629 do STF estabelece que a impetração por entidade de classe em favor dos associados independe de autorização destes. A Súmula 630 do STF reconhece a legitimidade da entidade de classe mesmo quando a pretensão interessa a apenas parte da categoria.

O habeas data assegura conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público e a retificação desses dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo (art. 5º, LXXII). Não é instrumento geral para obter qualquer documento público. O pedido deve se referir a dados pessoais do próprio impetrante. A Constituição também prevê a anotação, nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado verdadeiro, mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável (art. 5º, LXXII, b).

A ação popular pode ser proposta por qualquer cidadão para anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII). Cidadão, para esse fim, é a pessoa em pleno gozo dos direitos políticos, cuja condição se comprova conforme a legislação. Estrangeiro, pessoa jurídica e Ministério Público não são legitimados para propor a ação como autores. O Ministério Público acompanha a ação e pode dar-lhe continuidade nas hipóteses legais, sem assumir por isso a posição constitucional de autor inicial. O autor, salvo comprovada má-fé, fica isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. No exemplo do edital, João cidadão pode questionar por ação popular ato lesivo à moralidade administrativa e ao patrimônio público; não é correto negar-lhe legitimidade por ser cidadão.

O mandado de injunção é cabível quando a falta de norma regulamentadora torna inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, LXXI). Não serve para corrigir qualquer omissão administrativa; deve haver omissão normativa que inviabilize o exercício do direito. A ação civil pública, por sua vez, não é remédio listado no art. 5º como garantia individual de titularidade universal, embora seja instrumento constitucional de tutela coletiva.

4. Direitos sociais

Os direitos sociais estão no art. 6º e nos arts. 7º a 11 da Constituição. São direitos fundamentais que exigem proteção jurídica e, em muitos casos, prestações e políticas públicas. O art. 6º enumera educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, transporte, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados. A moradia foi incluída pela EC 26/2000; a alimentação, pela EC 64/2010; e o transporte, pela EC 90/2015. A banca pode cobrar a lista ou trocar um direito por outro.

Direitos sociais não são apenas promessas sem força jurídica. Vinculam o poder público e podem fundamentar controle judicial de omissões ou ações insuficientes, respeitada a separação dos Poderes e a margem constitucional de formulação de políticas. A exigibilidade concreta depende da norma, do pedido e das circunstâncias. A reserva do possível não funciona como justificativa abstrata e automática para negar direito; o Estado deve demonstrar as limitações relevantes. Ao mesmo tempo, a Constituição não transforma qualquer pretensão individual em obrigação de fornecer, sem critérios, toda prestação desejada.

O art. 7º assegura direitos aos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social. Também prevê direitos aplicáveis aos trabalhadores domésticos nos termos do parágrafo único, com o alcance constitucional vigente. Entre os direitos gerais estão a proteção contra despedida arbitrária ou sem justa causa, nos termos de lei complementar; seguro-desemprego em caso de desemprego involuntário; FGTS; salário mínimo nacionalmente unificado; irredutibilidade salarial, salvo convenção ou acordo coletivo; décimo terceiro salário; remuneração do trabalho noturno superior à do diurno; salário-família na forma da lei; repouso semanal remunerado; férias anuais com adicional de pelo menos um terço; licença à gestante de cento e vinte dias, sem prejuízo do emprego e do salário; licença-paternidade nos termos fixados em lei; aviso prévio proporcional ao tempo de serviço, com mínimo de trinta dias, nos termos da lei; e aposentadoria.

A irredutibilidade salarial admite a exceção expressa de convenção ou acordo coletivo (art. 7º, VI). A Constituição prevê jornada normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada compensação de horários e redução da jornada mediante acordo ou convenção coletiva (art. 7º, XIII). A jornada de seis horas para trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento pode ser ampliada por negociação coletiva (art. 7º, XIV). O adicional de serviço extraordinário é de, no mínimo, cinquenta por cento sobre a hora normal (art. 7º, XVI). O trabalho noturno tem remuneração superior à do diurno, mas a Constituição não fixa no inciso IX percentual geral único.

A licença à gestante é de cento e vinte dias, sem prejuízo do emprego e do salário (art. 7º, XVIII). Não confunda esse prazo constitucional com benefícios ou prorrogações previstos em legislação específica. O aviso prévio é proporcional ao tempo de serviço, observado o mínimo de trinta dias, conforme a lei (art. 7º, XXI). A Constituição não fixa no próprio inciso o cálculo completo da proporcionalidade. O prazo prescricional para créditos resultantes das relações de trabalho é de cinco anos para trabalhadores urbanos e rurais, até o limite de dois anos após a extinção do contrato (art. 7º, XXIX). São limites diferentes: cinco anos de alcance retroativo e dois anos para ajuizamento depois da extinção.

A Constituição proíbe diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil, bem como discriminação salarial e profissional contra pessoa com deficiência, nos termos do art. 7º. Proíbe trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito anos e qualquer trabalho a menores de dezesseis, salvo na condição de aprendiz, a partir de quatorze anos (art. 7º, XXXIII). A idade mínima geral é dezesseis anos; a exceção de aprendizagem começa aos quatorze. Não se deve dizer que a Constituição proíbe todo trabalho a menor de dezoito.

O direito de greve é assegurado aos trabalhadores, que decidem sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam defender por meio dele, observados os termos e limites definidos em lei (art. 9º). A lei define os serviços ou atividades essenciais e dispõe sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade. O abuso sujeita os responsáveis às penas da lei. Aos servidores públicos civis é assegurado o direito de greve, exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica (art. 37, VII); a disciplina desse direito não é idêntica à dos trabalhadores privados. O direito de greve não se estende aos militares, conforme a Constituição e a jurisprudência do STF.

A liberdade sindical está no art. 8º. A Constituição veda ao poder público interferir ou intervir na organização sindical, ressalvado o registro no órgão competente. É vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial, que não pode ser inferior à área de um município (art. 8º, II). Ninguém é obrigado a filiar-se ou manter-se filiado a sindicato (art. 8º, V). A participação dos sindicatos nas negociações coletivas de trabalho é obrigatória (art. 8º, VI). Essa obrigatoriedade não equivale a exigir filiação sindical de todo trabalhador.

O art. 10 assegura a participação de trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação. O art. 11 determina que, nas empresas com mais de duzentos empregados, é assegurada a eleição de um representante dos trabalhadores com a finalidade exclusiva de promover-lhes o entendimento direto com os empregadores. O texto fala em mais de duzentos, não em duzentos ou mais.

A previdência social tem caráter contributivo e filiação obrigatória para os regimes constitucionais correspondentes, observados equilíbrio financeiro e atuarial e os demais requisitos constitucionais (art. 201). A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social (art. 203). Saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas e acesso universal e igualitário às ações e serviços (art. 196). Não confunda os três campos da seguridade: saúde é universal; assistência não exige contribuição prévia; previdência tem lógica contributiva e filiação obrigatória nos termos constitucionais.

5. Nacionalidade

Nacionalidade é o vínculo jurídico-político que conecta a pessoa ao Estado. A Constituição distingue brasileiros natos e naturalizados e proíbe distinção entre eles fora das hipóteses constitucionais (art. 12, § 2º). A lei não pode criar outras diferenças, além das previstas na própria Constituição. Nacionalidade originária decorre do nascimento nas situações do art. 12, I; nacionalidade derivada decorre da naturalização prevista no art. 12, II.

São brasileiros natos: os nascidos no Brasil, ainda que de pais estrangeiros, desde que estes não estejam a serviço de seu país; os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que qualquer deles esteja a serviço do Brasil; e os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que sejam registrados em repartição brasileira competente ou venham a residir no Brasil e optem, em qualquer tempo, depois de atingida a maioridade, pela nacionalidade brasileira (art. 12, I). Na primeira hipótese, a exceção exige que ambos os pais estrangeiros estejam a serviço de seu país? Não: o texto constitucional refere-se a pais estrangeiros que não estejam a serviço de seu país. A situação concreta deve ser examinada conforme a condição funcional do genitor e o vínculo com o país estrangeiro; não se transforme o critério em exigência de que ambos os pais sejam servidores.

A pessoa nascida no exterior, filha de brasileiro ou brasileira a serviço do Brasil, é brasileira nata, sem exigência de registro consular ou opção. Na hipótese de filho de brasileiro nascido no exterior sem que o pai ou a mãe esteja a serviço do Brasil, a Constituição prevê duas vias: registro em repartição brasileira competente; ou residência no Brasil e opção, depois de atingida a maioridade. A opção é ato personalíssimo e não pode ser feita antes da maioridade. O texto constitucional vigente não exige que a opção ocorra imediatamente ao completar dezoito anos; admite que seja feita em qualquer tempo depois de atingida a maioridade.

São brasileiros naturalizados os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigindo-se aos originários de países de língua portuguesa apenas residência por um ano ininterrupto e idoneidade moral (art. 12, II, a). Também podem naturalizar-se, na forma da lei, estrangeiros de qualquer nacionalidade residentes no Brasil há mais de quinze anos ininterruptos e sem condenação penal, desde que requeiram a nacionalidade brasileira (art. 12, II, b). O primeiro caso exige um ano ininterrupto e idoneidade moral; o segundo exige mais de quinze anos, ausência de condenação penal e requerimento. Não se trata de aquisição automática.

Aos portugueses com residência permanente no País, se houver reciprocidade em favor de brasileiros, são atribuídos os direitos inerentes ao brasileiro, ressalvados os casos previstos na Constituição (art. 12, § 1º). Essa equiparação não transforma o português em brasileiro nato ou naturalizado nem lhe confere, por si só, os cargos privativos de brasileiro nato.

São privativos de brasileiro nato os cargos de presidente e vice-presidente da República; presidente da Câmara dos Deputados; presidente do Senado Federal; ministro do Supremo Tribunal Federal; carreira diplomática; oficial das Forças Armadas; e ministro de Estado da Defesa (art. 12, § 3º). Atenção à diferença entre membro e presidente das Casas: a Constituição reserva ao nato as presidências da Câmara e do Senado, não todos os mandatos de deputado e senador. A reserva ao nato também não se estende a todo ministro de Estado, mas especificamente ao ministro da Defesa.

A Constituição veda a extradição de brasileiro nato. O brasileiro naturalizado pode ser extraditado por crime comum praticado antes da naturalização ou por comprovado envolvimento em tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei, não importando, nessa segunda hipótese, o momento do fato (art. 5º, LI). Não se deve ampliar a hipótese de extradição de naturalizado para qualquer crime posterior à naturalização.

A EC 131/2023 alterou as regras de perda da nacionalidade. Atualmente, será declarada a perda da nacionalidade do brasileiro que tiver cancelada sua naturalização, por sentença judicial, em virtude de fraude relacionada ao processo de naturalização ou de atentado contra a ordem constitucional e o Estado Democrático; ou que fizer pedido expresso de perda da nacionalidade brasileira perante autoridade brasileira competente, ressalvadas situações que acarretem apatridia (art. 12, § 4º). A aquisição de outra nacionalidade, por si só, deixou de causar perda automática da nacionalidade brasileira. Quem perdeu a nacionalidade em razão de pedido expresso pode readquiri-la originária, nos termos da lei (art. 12, § 5º). É incorreto repetir, sem ressalva, a antiga regra de perda automática por aquisição de outra nacionalidade.

A língua portuguesa é o idioma oficial da República Federativa do Brasil, e são símbolos nacionais a bandeira, o hino, as armas e o selo nacionais (art. 13). Estados, Distrito Federal e municípios podem ter símbolos próprios, conforme a Constituição e a legislação aplicável; a existência desses símbolos não altera os símbolos nacionais.

6. Direitos políticos e partidos

A soberania popular é exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14, caput). Plebiscito é consulta popular anterior ao ato legislativo ou administrativo submetido à decisão dos eleitores; referendo consulta o povo depois da edição do ato, para ratificá-lo ou rejeitá-lo. A iniciativa popular permite que cidadãos apresentem projeto de lei nos termos constitucionais. Não confunda consulta popular com votação ordinária de representantes.

O alistamento eleitoral e o voto são obrigatórios para os maiores de dezoito anos. São facultativos para os analfabetos, os maiores de setenta anos e os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos (art. 14, § 1º). Estrangeiros e, durante o serviço militar obrigatório, conscritos não podem alistar-se como eleitores (art. 14, § 2º). O impedimento constitucional refere-se ao conscrito durante o serviço militar obrigatório; não se estende automaticamente a todo militar.

São condições de elegibilidade, na forma da lei: nacionalidade brasileira; pleno exercício dos direitos políticos; alistamento eleitoral; domicílio eleitoral na circunscrição; filiação partidária; e idade mínima (art. 14, § 3º). As idades mínimas são trinta e cinco anos para presidente e vice-presidente da República e senador; trinta anos para governador e vice-governador de estado e do Distrito Federal; vinte e um anos para deputado federal, deputado estadual ou distrital, prefeito, vice-prefeito e juiz de paz; e dezoito anos para vereador (art. 14, § 3º, VI). A condição de idade é verificada na forma constitucional e legal aplicável ao cargo; não substitua as idades por uma idade única para todos os mandatos.

São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos (art. 14, § 4º). A Constituição prevê também inelegibilidade para determinados cargos executivos e para parentes, nos termos dos §§ 5º a 8º. Presidente da República, governadores e prefeitos, assim como quem os houver sucedido ou substituído no curso dos mandatos, podem ser reeleitos para um único período subsequente (art. 14, § 5º). A regra permite uma reeleição consecutiva para o mesmo cargo; não autoriza mandatos consecutivos ilimitados.

Para concorrer a outros cargos, o presidente da República, os governadores e os prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito (art. 14, § 6º). O prazo de seis meses é de desincompatibilização para a hipótese prevista nesse dispositivo. A inelegibilidade reflexa alcança, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do presidente da República, de governador, de prefeito ou de quem os haja substituído nos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição (art. 14, § 7º). Há também a exceção constitucional relativa a cônjuge ou parente que já seja titular de mandato e se candidate à reeleição. Não confunda parentesco até segundo grau com terceiro grau nem restrinja a regra ao cônjuge.

O militar alistável é elegível, atendidas as condições do art. 14, § 8º. Se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade. Se contar mais de dez anos, será agregado pela autoridade superior e, se eleito, passará automaticamente para a inatividade no ato da diplomação. O texto separa duas situações pelo tempo de serviço; não se deve trocar afastamento por agregação.

Lei complementar pode estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra influência do poder econômico ou abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração pública (art. 14, § 9º). Essa reserva de lei complementar não autoriza o legislador a afastar as condições e garantias constitucionais.

A ação de impugnação de mandato eletivo deve ser proposta perante a Justiça Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomação, instruída com provas de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude. Tramita em segredo de justiça, respondendo o autor na forma da lei se agir temerariamente ou com manifesta má-fé (art. 14, §§ 10 e 11). O prazo é de quinze dias a partir da diplomação, não da eleição. A Constituição determina que a lei proteja a normalidade e a legitimidade das eleições e reprima o abuso do poder econômico e a utilização indevida de meios de comunicação social (art. 14, § 9º).

É vedada a cassação de direitos políticos. A perda ou suspensão só ocorre nos casos previstos no art. 15: cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado, na redação constitucional aplicável; incapacidade civil absoluta; condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos; recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII; e improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º. A Constituição veda a cassação, mas não impede a suspensão ou a perda nas hipóteses taxativas. A condenação por improbidade pode ocasionar suspensão dos direitos políticos conforme a Constituição e a lei, sem que isso seja cassação. A aplicação concreta exige observar o regime legal vigente e a decisão judicial pertinente.

A iniciativa popular de projeto de lei federal exige subscrição de, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles (art. 61, § 2º). É um requisito cumulativo: percentual nacional, distribuição territorial mínima e percentual mínimo em cada estado. O projeto é apresentado à Câmara dos Deputados. A Constituição também prevê iniciativa popular em âmbito estadual (art. 27, § 4º) e municipal (art. 29, XIII), segundo os requisitos próprios.

Os partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado e adquirem personalidade jurídica na forma da lei civil; depois devem registrar seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral (art. 17, § 2º). A Constituição assegura autonomia partidária para definir estrutura interna, organização e funcionamento, respeitadas as regras constitucionais. Os partidos devem ter caráter nacional, não podem receber recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros nem subordinar-se a eles, devem prestar contas à Justiça Eleitoral e têm de observar o funcionamento parlamentar conforme a lei (art. 17, caput e § 1º). É vedada a utilização de organização paramilitar (art. 17, § 4º).

A autonomia partidária não elimina a observância dos preceitos constitucionais. A Constituição permite coligações nas eleições majoritárias e as veda nas eleições proporcionais (art. 17, § 1º). A vedação constitucional a coligações proporcionais não impede que partidos se organizem em federações, desde que atendidas as regras legais aplicáveis. O acesso a recursos do fundo partidário e ao tempo gratuito de rádio e televisão depende do atendimento da cláusula de desempenho prevista no art. 17, § 3º, com alternativas e percentuais definidos na própria Constituição. Não confunda essa cláusula de acesso a recursos e propaganda com proibição automática de registro ou de funcionamento do partido.

7. Organização político-administrativa: federalismo

A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende União, estados, Distrito Federal e municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição (art. 18). Soberania pertence à República Federativa do Brasil; cada ente federativo tem autonomia, composta por capacidade de auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadministração, dentro das competências constitucionais. Não existe hierarquia geral entre os entes. A União não é superior aos estados e municípios em todas as matérias; cada qual atua nos limites das competências que a Constituição distribui.

A união dos entes é indissolúvel (art. 1º). A Constituição não admite direito de secessão de estado, município ou Distrito Federal. Territórios federais, se criados, integram a União e não são entes federativos autônomos (art. 18, § 2º). Podem ser divididos em municípios, e sua criação, transformação em estado ou reintegração ao estado de origem depende de lei complementar (art. 18, § 2º).

Os estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros ou formarem novos estados ou territórios federais, mediante aprovação da população diretamente interessada por plebiscito e do Congresso Nacional por lei complementar (art. 18, § 3º). A consulta popular e a deliberação legislativa são requisitos distintos e cumulativos. A criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios dependem de lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos, após divulgação dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e publicados na forma da lei (art. 18, § 4º). Não basta lei estadual nem basta consulta sem os demais requisitos constitucionais.

Brasília é a Capital Federal (art. 18, § 1º). O Distrito Federal não pode ser dividido em municípios (art. 32, caput). A Constituição permite que os estados instituam regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões por lei complementar estadual, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (art. 25, § 3º). Essas regiões não se tornam novos entes federativos.

Repartição de competências

As competências constitucionais distribuem funções materiais, administrativas e legislativas. A banca costuma confundir competência exclusiva ou privativa da União, competência comum dos entes e competência legislativa concorrente. Identifique primeiro se a questão trata de executar uma atividade ou de produzir normas.

O art. 21 enumera competências materiais da União, como manter relações com Estados estrangeiros, declarar guerra e celebrar a paz, emitir moeda, organizar e manter instituições federais e explorar serviços previstos no texto constitucional. São atribuições administrativas ou políticas exercidas pela União. O art. 22 atribui à União competência legislativa privativa sobre matérias enumeradas, como direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho. Lei complementar pode autorizar os estados a legislar sobre questões específicas dessas matérias (art. 22, parágrafo único). A autorização é para questões específicas; não transfere a competência inteira nem pode ser feita por lei ordinária.

O art. 23 prevê competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. São tarefas materiais compartilhadas, como cuidar da saúde e assistência pública, proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar o patrimônio cultural. Leis complementares fixam normas de cooperação entre os entes, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (art. 23, parágrafo único). Competência comum não significa que todos tenham de executar cada medida simultaneamente, nem que exista hierarquia entre eles.

O art. 24 estabelece competência legislativa concorrente da União, dos estados e do Distrito Federal. Abrange, entre outros temas, direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; orçamento; produção e consumo; meio ambiente; proteção ao consumidor; educação; cultura; previdência social; proteção e defesa da saúde; assistência jurídica; e proteção à infância e à juventude. A União edita normas gerais. Estados e Distrito Federal suplementam a legislação federal (art. 24, §§ 1º e 2º). Na ausência de lei federal sobre normas gerais, os estados exercem competência legislativa plena para atender a suas peculiaridades (art. 24, § 3º). A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário; não revoga toda a lei estadual (art. 24, § 4º).

Municípios não aparecem no rol do art. 24 como titulares de competência concorrente, mas podem legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, I e II). O Distrito Federal acumula as competências legislativas reservadas aos estados e aos municípios (art. 32, § 1º). Não confunda competência comum do art. 23, que inclui municípios, com competência concorrente legislativa do art. 24, cujo rol não inclui municípios.

União

A União é ente federativo autônomo e pessoa jurídica de direito público interno; a República Federativa do Brasil, considerada como Estado soberano, é que mantém relações internacionais. A União representa o Estado brasileiro em diversas relações externas por força da ordem constitucional, mas não se confunde com a soberania da República. A União possui bens enumerados no art. 20, entre eles os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos, terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras e instalações militares, lagos, rios e correntes de água nos termos constitucionais, recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva e potenciais de energia hidráulica. A lista constitucional inclui também os recursos minerais, inclusive os do subsolo, e outras hipóteses do art. 20. A titularidade de um bem não resolve, por si só, qual ente tem competência para legislar ou prestar determinado serviço.

A União exerce competências materiais enumeradas no art. 21 e legislativas privativas previstas no art. 22. Na competência privativa, a regra é a atuação legislativa federal, com a possibilidade de autorização por lei complementar para questões específicas. Na competência concorrente, a União não exclui automaticamente a suplementação estadual: fixa normas gerais, enquanto estados e Distrito Federal podem suplementá-las, observado o art. 24.

Estados

Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios da Constituição Federal (art. 25, caput). A autonomia estadual não equivale a soberania. Os estados possuem competências que a Constituição não lhes vede, chamadas residuais ou remanescentes (art. 25, § 1º). Também lhes cabe explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para sua regulamentação (art. 25, § 2º). Podem instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões por lei complementar estadual, para integrar funções públicas de interesse comum (art. 25, § 3º).

A Constituição estadual é elaborada no exercício do poder constituinte decorrente. É subordinada à Constituição Federal e deve respeitar seus princípios e regras. Não pode contrariar competências federais nem criar forma de organização incompatível com o modelo constitucional. O STF exerce controle de constitucionalidade sobre leis e atos estaduais em face da Constituição Federal, conforme as vias processuais adequadas.

O Poder Legislativo estadual é exercido pela Assembleia Legislativa. O número de deputados estaduais corresponde ao triplo da representação do estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, é acrescido de tantos quantos forem os deputados federais acima de doze (art. 27, caput). Os deputados estaduais têm mandato de quatro anos e se submetem às regras constitucionais pertinentes, inclusive quanto a inviolabilidades, imunidades e incompatibilidades, nos termos do art. 27. A Constituição estadual e a legislação local disciplinam a organização interna, respeitados os limites federais.

O governador e o vice-governador são eleitos para mandato de quatro anos, observadas as regras constitucionais de eleição e posse (art. 28). A eleição estadual segue, no que couber, o modelo constitucional aplicável à eleição presidencial. Quando exigida, a eleição em dois turnos depende dos requisitos constitucionais relativos à maioria absoluta dos votos válidos e ao eleitorado. Não se confunda a autonomia estadual para organizar seus Poderes com a possibilidade de afastar as regras federais de eleição, duração de mandato ou elegibilidade.

Municípios e Distrito Federal: posição na federação

Embora a delimitação do item mencione especialmente União e estados, é essencial não errar a composição da Federação: os municípios também são entes federativos autônomos, e o Distrito Federal tem posição própria. O município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal e promulgada pela própria Câmara (art. 29). A lei orgânica deve observar os princípios da Constituição Federal e da Constituição estadual. Não é Constituição estadual nem lei ordinária municipal.

O município legisla sobre assuntos de interesse local e suplementa a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, I e II). Também organiza e presta serviços públicos de interesse local, incluído o transporte coletivo, que tem caráter essencial; mantém, com cooperação técnica e financeira da União e do estado, programas de educação infantil e ensino fundamental; e presta, com cooperação técnica e financeira da União e do estado, serviços de atendimento à saúde da população, entre outras competências do art. 30. Não se deve inferir que todo serviço prestado dentro do território municipal seja automaticamente de competência municipal: a Constituição distribui responsabilidades conforme a matéria.

O Distrito Federal rege-se por lei orgânica, observados os princípios da Constituição Federal (art. 32). É vedada sua divisão em municípios. O DF acumula as competências legislativas reservadas aos estados e aos municípios (art. 32, § 1º), mas a União organiza e mantém, nos termos do art. 21, órgãos e instituições expressamente previstos para o Distrito Federal. A existência de competências próprias do DF não elimina essas atribuições federais.

Territórios federais integram a União e não constituem entes autônomos. A Constituição prevê que sua criação, transformação em estado ou reintegração ao estado de origem seja regulada por lei complementar (art. 18, § 2º). A lei disporá sobre sua organização administrativa e judiciária, conforme o art. 33. Território federal pode ser dividido em municípios, ao contrário do Distrito Federal.

Intervenção: exceção à autonomia

A intervenção é medida excepcional que limita temporariamente a autonomia de um ente federativo para proteger a Federação e a ordem constitucional. Não existe intervenção por conveniência política nem hierarquia ordinária que permita a um ente substituir outro. A Constituição prevê intervenção federal nos estados e no Distrito Federal (art. 34) e intervenção estadual em municípios (art. 35), além da hipótese federal em município localizado em território federal prevista no art. 35.

A União não intervirá nos estados nem no Distrito Federal, salvo para: manter a integridade nacional; repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra; pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação; reorganizar as finanças da unidade que, entre outras situações constitucionais, suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo força maior, ou deixar de entregar aos municípios receitas tributárias fixadas na Constituição; prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial; e assegurar princípios constitucionais sensíveis, como a forma republicana, o sistema representativo e o regime democrático, direitos da pessoa humana, autonomia municipal e prestação de contas da administração pública direta e indireta (art. 34). A lista é taxativa: não basta invocar genericamente interesse nacional.

A intervenção federal pode ser espontânea ou depender de solicitação, requisição ou provimento judicial, de acordo com a hipótese constitucional. Para garantir o livre exercício dos Poderes estaduais, se a coação for exercida contra o Legislativo ou o Executivo, a intervenção depende de solicitação do Poder coacto ou impedido; se a coação for contra o Judiciário, depende de requisição do Supremo Tribunal Federal (art. 36, I). Para prover a execução de ordem ou decisão judicial, a requisição parte do STF, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral, conforme a matéria e a competência (art. 36, II). Para assegurar princípios constitucionais sensíveis ou prover a execução de lei federal, a decretação depende de provimento, pelo STF, de representação do procurador-geral da República, na forma do art. 36, III. A hipótese financeira e outras hipóteses do art. 34 seguem o rito constitucional próprio, sem exigência de requisição judicial quando ela não é prevista.

O decreto de intervenção especifica a amplitude, o prazo e as condições de execução e, se couber, nomeia interventor. Deve ser submetido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembleia Legislativa, no prazo constitucional de vinte e quatro horas, salvo a hipótese em que a apreciação possa ser dispensada nos termos do art. 36, § 3º. Se o Congresso ou a Assembleia não estiver funcionando, será convocado extraordinariamente no mesmo prazo. Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas retornam a seus cargos, salvo impedimento legal (art. 36, §§ 1º a 4º). A intervenção não dissolve automaticamente os órgãos locais nem apaga a autonomia federativa; é medida delimitada pela finalidade e pelo decreto.

O estado pode intervir em seus municípios nas hipóteses do art. 35: falta de pagamento da dívida fundada por dois anos consecutivos, salvo força maior; não prestação de contas devidas na forma da lei; não aplicação do mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; e provimento, pelo Tribunal de Justiça, de representação para assegurar princípios indicados na Constituição estadual ou para prover a execução de lei, ordem ou decisão judicial. A União somente intervém diretamente em município situado em território federal. Não confunda intervenção estadual em município com intervenção federal em estado.

Pegadinhas que atravessam o item

1. Constituição promulgada não significa Constituição aprovada por referendo popular: a CF/1988 foi elaborada e promulgada pela Assembleia Nacional Constituinte.
2. O preâmbulo não tem a mesma função normativa dos artigos da Constituição. A parte permanente e o ADCT têm estatura constitucional.
3. Fundamentos estão no art. 1º; objetivos, no art. 3º; princípios internacionais, no art. 4º. Cidadania é fundamento; garantir o desenvolvimento nacional é objetivo.
4. Norma de eficácia contida é diretamente aplicável desde a vigência, embora possa sofrer restrição. Não depende necessariamente de lei para começar a produzir efeitos.
5. A aplicação imediata dos direitos fundamentais não elimina a necessidade de regulamentação quando a própria norma exige integração para determinados efeitos.
6. Aviso prévio à autoridade para reunião não é autorização. A ordem judicial para ingresso em casa não permite entrada noturna, salvo outra exceção constitucional independente.
7. Habeas corpus protege locomoção; habeas data, dados pessoais do impetrante; mandado de segurança, direito líquido e certo não coberto pelos outros remédios; ação popular, interesses e bens constitucionais lesados por ato, proposta por cidadão.
8. Em MS coletivo, a exigência de um ano de funcionamento recai sobre associação. A entidade de classe não depende de autorização individual dos associados, conforme a Súmula 629 do STF.
9. Direitos sociais constam do art. 6º, mas suas prestações específicas também se apoiam em outros dispositivos. Previdência é contributiva; assistência independe de contribuição; saúde é direito de todos.
10. Brasileiro nato não pode ser extraditado. Naturalizado pode ser extraditado nas duas hipóteses restritas do art. 5º, LI. Adquirir outra nacionalidade já não causa, por si só, perda automática da nacionalidade brasileira após a EC 131/2023.
11. Voto obrigatório não se aplica a todos: é facultativo para analfabetos, maiores de setenta e jovens entre dezesseis e dezoito anos incompletos. Estrangeiros e conscritos durante o serviço militar obrigatório não podem alistar-se.
12. Cassação de direitos políticos é vedada; perda e suspensão são possíveis apenas nas hipóteses do art. 15. Condenação por improbidade não torna válida uma cassação fora das regras constitucionais.
13. Competência comum é material e inclui municípios. Competência concorrente do art. 24 é legislativa e não inclui municípios. Na ausência de norma geral federal, o estado exerce competência legislativa plena; lei federal superveniente suspende a eficácia da norma estadual apenas no que houver conflito.
14. A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios são autônomos; a soberania é da República Federativa do Brasil. Território federal não é ente federativo. O DF não pode ser dividido em municípios.
15. Intervenção é exceção e depende de hipótese constitucional. Competência compartilhada não cria subordinação e divergência política, por si só, não autoriza intervenção.

A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios são entes autônomos (CF, arts. 1º e 18). A autonomia compreende auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadministração, dentro dos limites constitucionais. Soberania pertence à República Federativa do Brasil, não a cada ente isoladamente.

Território federal não é ente federativo. Integra a União e sua criação, transformação em estado ou reintegração ao estado de origem depende de lei complementar (art. 18, § 2º). Os territórios podem ser divididos em municípios (art. 33, § 1º). A lei dispõe sobre sua organização administrativa e judiciária. Atualmente, não há território federal instalado.

A criação, incorporação, fusão e desmembramento de estados dependem de consulta prévia, por plebiscito, às populações diretamente interessadas e de aprovação do Congresso Nacional, por lei complementar (art. 18, § 3º). Para criar, incorporar, fundir ou desmembrar municípios, exige-se lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, consulta prévia por plebiscito às populações dos municípios envolvidos e divulgação dos estudos de viabilidade municipal, na forma da lei (art. 18, § 4º). A EC 15/1996 alterou esse regime e introduziu a exigência de lei complementar federal para o período. A banca pode cobrar a redação vigente, e não a regra anterior.

O município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal e promulgada pela própria Câmara. Deve respeitar os princípios da Constituição Federal e da Constituição estadual (art. 29). O município não tem Poder Judiciário próprio. Sua competência legislativa inclui assuntos de interesse local e a suplementação da legislação federal e estadual no que couber (art. 30).

O Distrito Federal não pode ser dividido em municípios. Rege-se por lei orgânica aprovada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, por dois terços da Câmara Legislativa e promulgada por ela (art. 32). O DF acumula competências legislativas reservadas aos estados e aos municípios (art. 32, § 1º). Não tem autonomia plena para organizar e manter suas polícias civil e militar e seu corpo de bombeiros militar: a União organiza e mantém esses órgãos, nos termos dos arts. 21, XIV, e 32, § 4º. Essa competência federal não elimina a existência das instituições distritais nem a subordinação administrativa prevista constitucionalmente.

O governador de território é nomeado pelo presidente da República, após aprovação do Senado Federal (arts. 33 e 52, III, c). Território com mais de cem mil habitantes terá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e defensores públicos federais, além dos órgãos definidos em lei (art. 33, § 3º). As contas do governo territorial são submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União (art. 33, § 2º). Se houver território, ele elege quatro deputados federais, mas não possui representação própria no Senado (art. 45, § 2º).

Intervenção federal e estadual

A intervenção é medida excepcional que restringe temporariamente a autonomia do ente federado. A regra constitucional é a não intervenção. A União pode intervir nos estados e no Distrito Federal apenas nas hipóteses taxativas do art. 34. O estado pode intervir em seus municípios nas hipóteses taxativas do art. 35. A União não intervém diretamente em município situado em estado. A Constituição admite intervenção da União em município localizado em território federal (art. 35, caput), porque o território integra a União.

A intervenção federal pode preservar a integridade nacional e repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra (art. 34, I e II). Também pode pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (III) e garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação (IV). Na hipótese financeira do inciso V, cabe intervenção quando houver suspensão do pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo força maior, ou quando não forem entregues aos municípios as receitas tributárias fixadas na Constituição, dentro dos prazos legais. Não se deve trocar dívida fundada por qualquer dívida nem retirar a exigência de mais de dois anos consecutivos da primeira hipótese.

A União pode intervir para prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial (art. 34, VI) e para assegurar a observância dos princípios constitucionais sensíveis (VII). São princípios sensíveis: forma republicana, sistema representativo e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestação de contas da administração pública direta e indireta; e aplicação do mínimo exigido da receita de impostos estaduais, incluídas transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. A enumeração é taxativa. Não se confunda autonomia municipal com autonomia estadual, nem se exclua saúde da exigência de aplicação mínima.

O estado pode intervir em município quando: deixar de ser paga, sem força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; não forem prestadas as contas devidas, na forma da lei; não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; ou o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar princípios indicados na Constituição estadual ou para prover a execução de lei, ordem ou decisão judicial (art. 35, I a IV). Os fundamentos do art. 35 não são idênticos aos do art. 34.

A decretação e execução da intervenção federal competem ao presidente da República (arts. 36 e 84, X). O decreto especifica a amplitude, o prazo e as condições de execução e, se couber, nomeia interventor. É submetido à apreciação do Congresso Nacional em vinte e quatro horas. Se o Congresso não estiver funcionando, será convocado extraordinariamente no mesmo prazo (art. 36, § 1º). Na intervenção estadual em município, a apreciação compete à Assembleia Legislativa, também em vinte e quatro horas.

O procedimento depende do fundamento da intervenção. Para garantir o livre exercício de Poder coacto ou impedido, a Constituição prevê solicitação do Poder Legislativo ou Executivo atingido ou requisição do Supremo Tribunal Federal, conforme o caso (art. 36, I). Para prover execução de ordem ou decisão judicial, haverá requisição do STF, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral, conforme a matéria e a autoridade cuja decisão não foi cumprida (art. 36, II). Para prover execução de lei federal ou assegurar princípio constitucional sensível, o STF deve dar provimento à representação do procurador-geral da República (art. 36, III). A representação interventiva não se confunde com iniciativa política livre do presidente.

Se a intervenção se limitar à suspensão da execução do ato impugnado e essa medida bastar para restabelecer a normalidade, pode ser dispensada a apreciação pelo Congresso ou pela Assembleia Legislativa (art. 36, § 3º). A dispensa depende de a suspensão do ato ser suficiente. Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas retornam aos cargos, salvo impedimento legal (art. 36, § 4º). Intervenção não é instrumento ordinário de controle administrativo nem meio para resolver divergência política.

Princípios da administração pública

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedece à legalidade, à impessoalidade, à moralidade, à publicidade e à eficiência (art. 37, caput). Os princípios vinculam também o Legislativo e o Judiciário quando exercem função administrativa. A administração indireta inclui, entre outras entidades, autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, sujeitas às regras constitucionais pertinentes a cada natureza jurídica.

Legalidade administrativa exige atuação conforme o ordenamento jurídico e dentro das competências atribuídas ao agente. Impessoalidade veda favorecimentos e perseguições e exige que a atuação busque a finalidade pública. Moralidade impõe probidade e lealdade no exercício da função. Publicidade permite controle e transparência, ressalvados os sigilos legítimos. Eficiência orienta a qualidade e o uso responsável dos recursos, mas não permite afastar a lei.

A publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social. Dela não podem constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores (art. 37, § 1º). A impessoalidade, portanto, alcança tanto decisões administrativas quanto a comunicação institucional.

O art. 37 também disciplina concurso, cargos em comissão, contratação temporária, remuneração, teto, acumulação, licitação e responsabilidade civil do Estado. A banca costuma alterar o destinatário de uma regra, apresentar a exceção como regra geral ou substituir o quórum e o prazo por números próximos.

Concurso público, cargos e funções

A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, conforme a natureza e a complexidade do cargo ou emprego e na forma da lei. A exceção é a nomeação para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (art. 37, II). Cargos em comissão destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento. Funções de confiança são exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo; cargos em comissão devem ser preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei (art. 37, V). Cargo em comissão e função de confiança não são expressões intercambiáveis.

O concurso tem validade de até dois anos, prorrogável uma vez por igual período (art. 37, III). O edital pode fixar prazo menor, mas não maior. A prorrogação deve ser única e pelo mesmo período inicialmente estabelecido. Durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, o aprovado tem prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego na carreira (art. 37, IV). Isso não significa que todo aprovado tenha, em qualquer situação, direito automático à nomeação imediata; a preterição e as demais circunstâncias devem ser apreciadas conforme a Constituição e a jurisprudência.

Brasileiros que preencham os requisitos legais podem acessar cargos, empregos e funções públicas. Aos estrangeiros o acesso é permitido na forma da lei (art. 37, I). A lei pode estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo os exigir. A contratação por tempo determinado atende necessidade temporária de excepcional interesse público, nos casos definidos em lei (art. 37, IX). Não deve ser usada para suprir indefinidamente necessidade permanente e ordinária de pessoal.

Remuneração, teto e acumulação

A remuneração dos servidores públicos e o subsídio somente podem ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso. É assegurada revisão geral anual, na mesma data e sem distinção de índices (art. 37, X). Essa garantia não significa aumento automático em percentual determinado pelo Judiciário. A Súmula Vinculante 37 do STF impede que o Poder Judiciário aumente vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia.

A remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos, bem como proventos, pensões e outras espécies remuneratórias, submetem-se ao teto constitucional (art. 37, XI). O teto geral corresponde ao subsídio mensal dos ministros do STF. A Constituição também estabelece subtetos. Nos municípios, o limite é o subsídio do prefeito. Nos estados e no Distrito Federal, há limites próprios para cada Poder e categoria. Não se deve confundir o teto geral com o limite de uma carreira isolada.

É vedada a vinculação ou equiparação de espécies remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal (art. 37, XIII). Os acréscimos pecuniários não são computados nem acumulados para concessão de acréscimos posteriores sob o mesmo título ou idêntico fundamento (art. 37, XIV). Os vencimentos pagos pelo Legislativo e pelo Judiciário não podem superar os pagos pelo Executivo para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas (art. 37, XII).

A regra é a proibição de acumular remuneradamente cargos públicos, empregos e funções na administração direta e indireta e em entidades controladas pelo poder público. Havendo compatibilidade de horários, a Constituição permite: dois cargos de professor; um cargo de professor com outro técnico ou científico; ou dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas (art. 37, XVI). A compatibilidade de horários é exigida nas três hipóteses. O segundo cargo técnico ou científico deve efetivamente ter essa natureza; não basta o nome atribuído ao cargo.

A vedação alcança empregos e funções e se estende a autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas direta ou indiretamente pelo poder público (art. 37, XVII). Magistrados e membros do Ministério Público podem exercer um cargo de professor, conforme as regras constitucionais próprias e desde que haja compatibilidade de horários. Militares estaduais têm regra constitucional específica de acumulação (art. 42, § 3º); não se deve transportar automaticamente para eles toda regra aplicável aos servidores civis.

Responsabilidade civil e improbidade

As pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. É assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (art. 37, § 6º). A responsabilidade estatal é objetiva e exige dano e nexo causal, sem prejuízo da análise de causas que possam afastar ou reduzir a responsabilidade. A ação regressiva contra o agente depende de dolo ou culpa. A regra não torna o Estado responsável por todo dano sem relação causal com a atuação de seu agente.

Os atos de improbidade administrativa podem importar suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível (art. 37, § 4º). A Constituição não prevê cassação de direitos políticos como sanção de improbidade. O art. 15 veda a cassação; admite, nas hipóteses constitucionais, perda ou suspensão. Cassação e suspensão não são sinônimos.

A Lei 8.429/1992 foi alterada de modo relevante pela Lei 14.230/2021. A disciplina vigente exige dolo para a configuração dos atos de improbidade nos termos legais e não mantém a antiga responsabilização culposa genérica. Em prova, é incorreto afirmar que qualquer ilegalidade configura improbidade automaticamente ou que a Constituição determina cassação dos direitos políticos.

Servidores civis: regime, estabilidade e previdência

Os arts. 39 a 41 da Constituição disciplinam aspectos do regime dos servidores. A administração direta, as autarquias e as fundações públicas observam a disciplina constitucional e legal de cada ente. No julgamento da ADI 2.135, o STF reconheceu a validade da alteração promovida pela EC 19/1998 que afastou a exigência constitucional de regime jurídico único. A decisão tem efeitos prospectivos, conforme definido pelo Tribunal, e não converte automaticamente vínculos existentes nem elimina a exigência de concurso para cargos efetivos.

A Constituição prevê aplicação de determinados direitos sociais aos servidores ocupantes de cargo público (art. 39, § 3º). Não se deve presumir que todo direito trabalhista se aplique integralmente ao servidor estatutário. O subsídio, quando constitucionalmente previsto, é fixado em parcela única, vedados acréscimos incompatíveis com esse modelo, observadas as parcelas admitidas pelo texto constitucional (art. 39, § 4º).

Adquire estabilidade o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público após três anos de efetivo exercício, condicionada à avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade (art. 41, caput e § 4º). Estabilidade não é vitaliciedade. Também não impede a perda do cargo nas hipóteses constitucionais.

O servidor estável pode perder o cargo por sentença judicial transitada em julgado; mediante processo administrativo com ampla defesa; mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa; ou por excesso de despesa de pessoal, observados os requisitos do art. 169 (art. 41, § 1º). Não basta uma avaliação informal para afastar servidor estável.

Invalidada por sentença judicial a demissão de servidor estável, ele será reintegrado. O eventual ocupante da vaga, se estável, será reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço, conforme o caso (art. 41, § 2º). Extinto o cargo ou declarada sua desnecessidade, o servidor estável fica em disponibilidade até adequado aproveitamento em outro cargo (art. 41, § 3º). Disponibilidade não é exoneração.

O regime próprio de previdência social dos titulares de cargos efetivos tem caráter contributivo e solidário, com contribuição do ente federativo, dos servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40). A EC 103/2019 alterou regras de aposentadoria e pensão, cálculos e transições. Os requisitos dependem do ente federativo, da data de ingresso e da legislação aplicável; não há uma regra única que se aplique indistintamente a todo servidor.

O regime próprio destina-se aos titulares de cargos efetivos. Ocupantes exclusivamente de cargo em comissão, cargo temporário, emprego público ou mandato eletivo submetem-se ao regime geral, observada a Constituição. A aposentadoria do titular de cargo efetivo pode ocorrer por incapacidade permanente para o trabalho no cargo, quando insuscetível de readaptação; compulsoriamente, na idade constitucional; e voluntariamente, conforme os requisitos aplicáveis (art. 40, § 1º). A aposentadoria compulsória aos setenta e cinco anos observa a lei complementar, nos termos constitucionais e da LC 152/2015.

A EC 103/2019 estabeleceu regra transitória específica para pensão por morte de dependentes de servidor público federal das carreiras indicadas no art. 144, I a IV, quando a morte decorrer de agressão sofrida no exercício ou em razão da função. O cônjuge ou companheiro tem pensão vitalícia correspondente à remuneração do cargo, nos termos do art. 10, § 6º, da emenda. A regra não se estende automaticamente a todo servidor nem a qualquer morte sem o nexo funcional e a agressão previstos.

Militares e direito de greve

Os membros das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares dos estados, do Distrito Federal e dos territórios são militares dos estados, do DF e dos territórios, organizados com base na hierarquia e disciplina e subordinados aos governadores (art. 42). As Forças Armadas têm disciplina constitucional própria no art. 142. Não se confundem militares estaduais, militares das Forças Armadas e servidores civis.

Aos militares são vedadas a sindicalização e a greve; aos militares da ativa também é vedada a filiação a partido político, conforme art. 142, § 3º, incisos IV e V, aplicáveis aos militares estaduais na forma do art. 42, § 1º. A Constituição prevê regras específicas de direitos, previdência e acumulação para militares. A simples condição de agente público não torna o regime civil e militar idêntico.

O art. 37, VII, assegura direito de greve aos servidores públicos civis, exercido nos termos e limites definidos em lei específica. A ausência de lei específica não eliminou o direito. Nos mandados de injunção MI 670, MI 708 e MI 712, o STF determinou a aplicação, no que couber, da Lei 7.783/1989 às greves de servidores civis enquanto não houver disciplina legislativa adequada.

No RE 693.456, Tema 531 da repercussão geral, o STF decidiu que a administração deve descontar os dias de paralisação decorrentes de greve, em razão da suspensão do vínculo funcional, permitida a compensação mediante acordo. O desconto não deve ocorrer quando ficar demonstrado que a greve foi provocada por conduta ilícita do poder público. É incorreto afirmar que toda greve de servidor impede desconto ou que o desconto é sempre inevitável, sem considerar a exceção reconhecida pelo Tribunal.

No ARE 654.432, Tema 541 da repercussão geral, o STF vedou o exercício do direito de greve pelos policiais civis e por todos os servidores públicos que atuem diretamente na área de segurança pública. A proibição alcança os agentes que exercem diretamente essas funções; não se deve ampliar o entendimento, sem análise, a todo servidor público civil. Investigadores e escrivães de polícia civil não podem suspender registros de ocorrência e investigações como forma de greve legítima.

Poder Legislativo federal e representação

O Poder Legislativo da União é exercido pelo Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal (art. 44). A legislatura dura quatro anos. A Câmara representa o povo e é eleita pelo sistema proporcional (art. 45). Cada estado e o Distrito Federal elegem número de deputados proporcional à população, respeitados os limites constitucionais de, no mínimo, oito e, no máximo, setenta por unidade federativa. O número total e a representação por unidade são definidos por lei complementar, com os ajustes previstos na Constituição. Território federal elege quatro deputados, se criado, mas não elege senadores.

O Senado representa os estados e o Distrito Federal. Cada unidade elege três senadores, pelo princípio majoritário, para mandato de oito anos. Cada senador é eleito com dois suplentes. A representação do Senado é igual para cada estado e para o DF, independentemente da população. A renovação ocorre alternadamente por um terço e por dois terços a cada quatro anos (art. 46). O mandato dos deputados é de quatro anos; o dos senadores, de oito.

Competências do Congresso, da Câmara e do Senado

O Congresso exerce competências legislativas sujeitas à sanção presidencial quando assim prevê o processo legislativo, além das competências exclusivas do art. 49, que não dependem de sanção. Entre as competências exclusivas estão resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional; autorizar o presidente e o vice-presidente da República a se ausentarem do país por mais de quinze dias; aprovar estado de defesa e intervenção federal e autorizar estado de sítio; sustar atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; e fiscalizar e controlar atos do Poder Executivo.

Também compete ao Congresso julgar anualmente as contas do presidente da República e apreciar relatórios sobre a execução dos planos de governo; autorizar referendo e convocar plebiscito; escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União; aprovar iniciativas do Executivo referentes a atividades nucleares; e exercer as demais atribuições do art. 49. Competência exclusiva do Congresso não é o mesmo que competência privativa de uma Casa.

A Câmara tem competências privativas no art. 51. Autoriza, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o presidente da República, o vice-presidente e ministros de Estado. Se as contas do presidente não forem apresentadas ao Congresso dentro de sessenta dias da abertura da sessão legislativa, procede à tomada de contas. A Câmara elabora seu regimento interno, dispõe sobre sua organização, funcionamento e polícia e sobre a criação, transformação ou extinção de seus cargos, observadas as regras constitucionais de iniciativa e orçamento.

O Senado exerce as competências privativas do art. 52. Processa e julga o presidente e o vice-presidente da República nos crimes de responsabilidade e os ministros de Estado e comandantes militares nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles. Também processa e julga ministros do STF, membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, procurador-geral da República e advogado-geral da União nos crimes de responsabilidade. Aprova previamente autoridades nos casos constitucionais, autoriza operações financeiras externas de interesse dos entes federativos e fixa limites globais para o montante da dívida consolidada.

Compete ainda ao Senado suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF, nos termos do art. 52, X. Nos julgamentos por crime de responsabilidade, o presidente do STF preside a sessão e a condenação depende de dois terços dos votos do Senado; a sanção limita-se à perda do cargo, com inabilitação por oito anos para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis (art. 52, parágrafo único).

Sessões legislativas e convocação

O Congresso reúne-se anualmente na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro (art. 57, caput). Se essas datas recaírem em sábado, domingo ou feriado, a reunião é transferida para o primeiro dia útil subsequente. A sessão legislativa ordinária tem dois períodos anuais. A legislatura dura quatro anos e abrange quatro sessões legislativas ordinárias; não é sinônimo de sessão legislativa.

A sessão legislativa não será interrompida sem aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 57, § 2º). O Congresso pode ser convocado extraordinariamente nas hipóteses constitucionais, inclusive em caso de intervenção federal, estado de defesa, pedido de autorização para estado de sítio e posse do presidente e do vice-presidente. Também pode ser convocado pelos presidentes da República, da Câmara ou do Senado, ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, observadas as condições do art. 57, § 6º.

Na sessão extraordinária, o Congresso delibera somente sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a inclusão automática das medidas provisórias em vigor na data da convocação (art. 57, § 8º). É vedado pagar parcela indenizatória em razão da convocação extraordinária (art. 57, § 7º). Convocação extraordinária não se confunde com sessão preparatória nem com reunião ordinária de uma Casa.

Cada Casa reúne-se em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para dar posse aos membros e eleger suas Mesas. O mandato da Mesa é de dois anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente (art. 57, § 4º). O STF assentou que a vedação não impede recondução em legislaturas diferentes, observados os limites da interpretação constitucional. Mandato bienal da Mesa não se confunde com mandato parlamentar.

Comissões parlamentares

O Congresso e suas Casas têm comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no regimento ou no ato de criação (art. 58). Tanto quanto possível, a composição das Mesas e de cada comissão deve assegurar representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares que participam da Casa. Proporcionalidade não significa que todos os partidos recebam igual número de lugares.

As comissões podem discutir e votar projetos que, na forma do regimento, dispensem a competência do Plenário. Cabe recurso de um décimo dos membros da Casa, nas condições constitucionais e regimentais. Essa regra sustenta a apreciação conclusiva de projetos na Câmara e a apreciação terminativa no Senado, conforme os respectivos regimentos. Nem toda matéria decidida em comissão encerra necessariamente a tramitação.

As comissões realizam audiências públicas; convocam ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos de suas atribuições; recebem petições, reclamações, representações ou queixas; solicitam depoimento de autoridades ou cidadãos; e apreciam programas de obras e planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento (art. 58, § 2º). O alcance de cada atribuição observa a Constituição e o regimento aplicável.

Comissão parlamentar de inquérito pode ser criada pela Câmara, pelo Senado ou por ambas, mediante requerimento de um terço de seus membros, para apurar fato determinado e por prazo certo. Suas conclusões, se for o caso, são encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (art. 58, § 3º). Os requisitos são cumulativos: um terço dos membros, fato determinado e prazo certo. Preenchidos os requisitos constitucionais, a instalação não pode ficar sujeita à conveniência política de aprovação discricionária da maioria.

A CPI tem poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além dos previstos nos regimentos. Isso não a transforma em órgão jurisdicional. Pode colher depoimentos, requisitar documentos e, por decisão fundamentada e relacionada ao objeto da investigação, determinar quebra de sigilos bancário, fiscal e de dados telefônicos, respeitadas as garantias constitucionais. Não pode determinar interceptação de comunicações telefônicas, decretar prisão preventiva, condenar, anular decisão judicial ou impor medida submetida à reserva de jurisdição. Pode ocorrer prisão em flagrante nos limites constitucionais, mas não prisão preventiva decretada pela CPI nem prisão para compelir alguém a depor.

A pessoa investigada pode permanecer em silêncio para não produzir prova contra si. A CPI deve respeitar os direitos fundamentais, inclusive a inviolabilidade domiciliar, a intimidade e as garantias de defesa compatíveis com a investigação parlamentar. A investigação não substitui a atuação do Ministério Público na ação penal nem a competência própria dos tribunais.

Regimento Interno da Câmara dos Deputados

O Regimento Interno da Câmara dos Deputados foi aprovado pela Resolução da Câmara dos Deputados nº 17/1989. A Constituição atribui privativamente à Câmara a elaboração de seu regimento (art. 51, III). O Regimento organiza os trabalhos legislativos e administrativos, distribui atribuições e disciplina procedimentos internos. Deve respeitar a Constituição: não pode alterar competência constitucional de outro órgão, criar imunidade parlamentar não prevista na Constituição ou estabelecer hipótese autônoma de perda de mandato.

A análise de questão regimental exige identificar se a matéria está disciplinada diretamente pela Constituição ou se foi detalhada pelo Regimento. A autonomia parlamentar não permite afastar regras constitucionais de competência, iniciativa, quórum, direitos fundamentais ou processo legislativo. A norma regimental vincula a própria Casa nos procedimentos que disciplina, sem prevalecer contra norma constitucional.

A Câmara organiza seus trabalhos por órgãos e instâncias como Mesa, Presidência, Plenário, comissões e lideranças. A Mesa dirige os trabalhos legislativos e os serviços administrativos, nos termos constitucionais e regimentais. A Presidência conduz as sessões, mantém a ordem e decide questões de procedimento conforme as normas aplicáveis. Comissões examinam matérias dentro de sua competência temática e deliberam quando a Constituição e o Regimento autorizam. O Plenário é a reunião deliberativa dos deputados, com o quórum aplicável à matéria.

A eleição da Mesa observa o mandato de dois anos e a vedação de recondução imediata para o mesmo cargo, conforme o art. 57, § 4º. Sua composição deve respeitar, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou blocos (art. 58, § 1º). Proporcionalidade não garante a cada partido um cargo específico independentemente do tamanho da bancada.

A sessão legislativa anual e as sessões plenárias são coisas diferentes. A sessão legislativa acompanha o calendário constitucional do Congresso; as sessões plenárias e as reuniões das comissões são atividades de trabalho disciplinadas também pelo Regimento. Proposições podem tramitar em comissões e no Plenário. A espécie de proposição, o regime de tramitação, a competência da comissão, os pareceres exigidos e os recursos cabíveis determinam o percurso concreto. Não é correto dizer que toda proposição termina em comissão ou que toda proposição precisa necessariamente de votação plenária.

A apreciação conclusiva permite que projetos sejam decididos por comissão, ressalvado o recurso de um décimo dos membros da Casa e as hipóteses em que a Constituição ou o Regimento exijam deliberação plenária. Na resolução de questão prática, identifique a proposição e a regra específica de tramitação antes de concluir se a comissão tem poder deliberativo final.

Imunidade material dos parlamentares

Deputados e senadores são invioláveis civil e penalmente por suas opiniões, palavras e votos (art. 53, caput). A imunidade material protege a liberdade necessária ao exercício do mandato e afasta a responsabilização civil e penal pelas manifestações que estejam abrangidas. Não é privilégio pessoal irrestrito: é necessário vínculo funcional entre a manifestação e o mandato, conforme o contexto.

No recinto parlamentar, as manifestações relacionadas à atividade parlamentar recebem proteção especialmente ampla. Fora dele, deve haver conexão com o exercício do mandato. A imunidade material não abrange automaticamente manifestação privada sem vínculo funcional, atos materiais ou crimes comuns sem relação com a atividade parlamentar. Também não impede, por si só, responsabilização político-disciplinar no âmbito da Casa, quando cabível.

Imunidade formal, prisão e processo

Desde a expedição do diploma, deputados e senadores não podem ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável (art. 53, § 2º). Nesse caso, os autos são remetidos à Casa respectiva dentro de vinte e quatro horas, e a Casa resolve sobre a prisão pelo voto da maioria de seus membros. A Constituição exige maioria dos membros, não apenas maioria dos presentes. A exceção constitucional é restrita ao flagrante de crime inafiançável.

Recebida denúncia contra deputado ou senador por crime ocorrido após a diplomação, o STF dá ciência à Casa respectiva. Por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, a Casa pode sustar o andamento da ação até decisão final (art. 53, §§ 3º e 4º). O pedido de sustação deve ser apreciado em prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do recebimento. Enquanto durar a sustação, fica suspensa a prescrição (art. 53, § 5º). Sustar o andamento não extingue a ação nem equivale a absolver o parlamentar.

A EC 35/2001 alterou o regime processual. Não se exige autorização prévia da Casa para o STF receber a denúncia. A Casa pode sustar o andamento da ação penal depois de comunicada, conforme os requisitos constitucionais. A imunidade processual descrita aplica-se aos crimes cometidos após a diplomação. Não se deve usar a regra anterior à EC 35/2001 como se ainda fosse vigente.

Deputados e senadores não são obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações (art. 53, § 6º). A incorporação às Forças Armadas de parlamentar, ainda que militar, depende de prévia licença da Casa respectiva (art. 53, § 7º). As imunidades subsistem durante estado de sítio. Podem ser suspensas por voto de dois terços da Casa, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso que sejam incompatíveis com a execução da medida (art. 53, § 8º).

Incompatibilidades parlamentares

Desde a expedição do diploma, deputados e senadores não podem firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo contrato com cláusulas uniformes (art. 54, I, a). Também não podem aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os demissíveis ad nutum, nas entidades indicadas (art. 54, I, b).

Desde a posse, não podem ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, nem nela exercer função remunerada; ocupar cargo ou função demissível ad nutum nas entidades indicadas; patrocinar causa em que seja interessada qualquer dessas entidades; ou ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo (art. 54, II). A distinção temporal é importante: algumas vedações começam com a expedição do diploma; outras, com a posse. A exceção de contrato com cláusulas uniformes não afasta as demais incompatibilidades.

Perda do mandato e afastamentos

Perderá o mandato o parlamentar que infringir proibição do art. 54; tiver procedimento declarado incompatível com o decoro parlamentar; deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa, salvo licença ou missão autorizada; perder ou tiver suspensos os direitos políticos; tiver a perda decretada pela Justiça Eleitoral nos casos constitucionais; ou sofrer condenação criminal transitada em julgado (art. 55, I a VI).

Nos casos de infração às proibições do art. 54, quebra de decoro e condenação criminal transitada em julgado, a perda do mandato é decidida pela Câmara ou pelo Senado, por maioria absoluta, mediante provocação da Mesa ou de partido político representado no Congresso, assegurada ampla defesa (art. 55, § 2º). A EC 76/2013 aboliu o voto secreto nesse procedimento. Não se deve afirmar que a condenação criminal sempre provoca perda automática declarada pela Mesa.

Nos casos de falta às sessões, perda ou suspensão dos direitos políticos e decisão da Justiça Eleitoral, a perda é declarada pela Mesa da Casa, de ofício ou mediante provocação, assegurada ampla defesa (art. 55, § 3º). A Constituição distingue as hipóteses em que a Casa decide daquelas em que a Mesa declara. Trocar esses verbos altera o procedimento.

Não perde o mandato o deputado ou senador investido em cargos previstos no art. 56, como ministro de Estado, governador de território, secretário de estado, do Distrito Federal, de território ou de prefeitura de capital, ou chefe de missão diplomática temporária. Também não o perde quando licenciado pela Casa por doença ou para tratar, sem remuneração, de interesse particular, desde que o afastamento não ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa (art. 56, II). O suplente é convocado nos casos de vaga, investidura em função prevista constitucionalmente ou licença superior a cento e vinte dias (art. 56, § 1º). A licença não equivale à perda do mandato.

A quebra de decoro pode fundamentar a perda nos termos do art. 55, II, com o procedimento constitucional e ampla defesa. O Regimento pode disciplinar condutas e procedimentos internos, mas não criar hipótese autônoma de perda de mandato fora da Constituição. Renúncia apresentada durante processo político não deve ser tratada como mecanismo que sempre impede a apuração: seus efeitos dependem da fase e das normas constitucionais e legais aplicáveis.

Prazos, quóruns e requisitos em revisão

Jurisprudência e distinções recorrentes

No RE 693.456, Tema 531 da repercussão geral, o STF fixou a regra de desconto dos dias parados em greve de servidor público, admitiu compensação mediante acordo e ressalvou a greve provocada por conduta ilícita do poder público. Nos MI 670, MI 708 e MI 712, o STF determinou a aplicação adaptada da lei de greve dos trabalhadores privados às greves de servidores civis enquanto não houver disciplina específica. No ARE 654.432, Tema 541, o STF vedou greve a policiais civis e a servidores que atuem diretamente na segurança pública.

Na ADI 2.135, o STF reconheceu a validade da alteração promovida pela EC 19/1998 que afastou a obrigatoriedade de regime jurídico único, com efeitos prospectivos nos termos do julgamento. A Súmula Vinculante 37 impede aumento judicial de vencimentos de servidores com fundamento em isonomia. A Súmula Vinculante 13 veda o nepotismo nos termos da tese fixada pelo STF; a análise deve considerar o vínculo, a natureza do cargo, a autoridade nomeante e a situação concreta.

A Súmula Vinculante 43 considera inconstitucional modalidade de provimento que permita ao servidor investir-se, sem concurso destinado ao cargo, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. A Súmula Vinculante 44 estabelece que somente por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público. A Súmula Vinculante 46 atribui à competência legislativa privativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento.

Em questões sobre federação, identifique primeiro o ente e a natureza da medida: município e DF são entes autônomos; território integra a União. A União não intervém diretamente em município de estado. O DF não pode ser dividido em municípios. Na intervenção, diferencie fundamentos, autoridade competente, iniciativa, prazo de submissão e hipótese de dispensa de apreciação.

Em questões sobre o Legislativo, separe Congresso, Câmara e Senado. A Câmara autoriza por dois terços a instauração de processo contra o presidente; o Senado processa e julga crime de responsabilidade. O Congresso exerce competências exclusivas; cada Casa exerce competências privativas próprias. Deputado representa o povo pelo sistema proporcional; senador representa estado e DF pelo sistema majoritário.

Em questões sobre mandatos e reuniões, não confunda legislatura de quatro anos, sessão legislativa anual, mandato de deputado de quatro anos e mandato de senador de oito anos. CPI exige um terço, fato determinado e prazo certo, mas não exerce jurisdição. Na imunidade parlamentar, distinga proteção material de opiniões, palavras e votos da imunidade formal relativa à prisão e ao processo. Na perda de mandato, verifique se a Constituição atribui decisão à Casa ou declaração à Mesa. Prazos, quóruns e expressões como maioria dos membros, dois terços, vinte e quatro horas, quarenta e cinco dias e prazo certo costumam definir a resposta.

O item reúne normas internas da Câmara dos Deputados e do Congresso Nacional. Não confunda essas instituições. A Câmara é uma das Casas do Congresso; o Congresso Nacional é formado pela Câmara e pelo Senado Federal. Cada Casa tem regimento próprio. As sessões conjuntas seguem o Regimento Comum do Congresso Nacional, sem que isso transforme a Câmara e o Senado em um único órgão para todas as atividades. A Constituição Federal prevalece sobre os regimentos. O Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) e o Regimento Comum do Congresso Nacional (RCN) disciplinam o funcionamento interno nos limites constitucionais.

O núcleo constitucional está nos arts. 47, 51, 53 a 58 e 57 da Constituição. O art. 47 fornece a regra geral de deliberação das Casas. O art. 51 enumera competências privativas da Câmara. Os arts. 53 a 56 tratam de garantias, deveres e situações do mandato parlamentar. O art. 57 disciplina as sessões legislativas e as reuniões conjuntas. O art. 58 dispõe sobre comissões. O art. 37 alcança a administração da Câmara, que integra a Administração Pública.

A banca costuma trocar o nome do órgão, a pessoa competente, a fase do procedimento ou a natureza do quórum. Resolva a questão nesta ordem: identifique se a situação ocorre na Câmara ou em sessão conjunta; encontre o órgão que tem competência; localize a fase regimental; verifique presença, quórum e forma de votação; só então conclua sobre o resultado. Sessão não é legislatura; Plenário não é Mesa; quórum de presença não é quórum de aprovação; reunião de comissão não é sessão da Câmara.

2. Disposições preliminares: sede, sessões legislativas e instalação

Os arts. 1º a 5º do RICD organizam a sede, o funcionamento anual e os atos de instalação da Câmara. A sede é em Brasília, no Palácio do Congresso Nacional. A mudança temporária da sede depende de motivo relevante e de deliberação da Casa, conforme a disciplina regimental. Não se deve tratar uma reunião realizada fora da sede como automaticamente válida ou inválida: é preciso verificar a autorização constitucional e regimental aplicável ao caso.

A legislatura tem duração de quatro anos. Ela não se confunde com a sessão legislativa, que é o período anual de funcionamento parlamentar ordinário. O art. 57 da Constituição estabelece que a sessão legislativa ordinária ocorre de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Se a data de início cair em sábado, domingo ou feriado, a reunião é transferida para o primeiro dia útil subsequente. A sessão legislativa não será interrompida sem aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. A Constituição também prevê sessões legislativas extraordinárias, mediante convocação nas hipóteses constitucionais.

A cada legislatura, os diplomados reúnem-se em sessão preparatória para a posse. A posse ocorre no início da legislatura, perante a Câmara, com compromisso formal. O compromisso é pessoal; não se presume pela presença nem pode ser prestado por procurador. As normas de instalação e posse estão nos arts. 3º a 5º do RICD. Na aplicação, diferencie a sessão preparatória, destinada à instalação e aos atos iniciais, da sessão deliberativa, destinada à apreciação de matérias.

A eleição da Mesa ocorre no início da legislatura e, para a renovação bienal, no momento previsto pelo Regimento. A Mesa dirige os trabalhos e os serviços administrativos nos limites regimentais. A composição deve observar, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos e blocos parlamentares. O RICD disciplina a apresentação de candidaturas, a votação e a proclamação do resultado nos arts. 6º a 8º. Não se deve substituir a regra regimental por uma presunção de que o partido mais numeroso escolhe sozinho todos os integrantes.

A Mesa é órgão colegiado; o Presidente é um de seus integrantes e exerce competências próprias. O mandato dos membros da Mesa é de dois anos. A Constituição proíbe a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente, dentro da mesma legislatura. Essa restrição não equivale a proibição absoluta de ocupar qualquer cargo da Mesa em eleição posterior ou em outra legislatura. A disciplina da composição e da eleição consta dos arts. 6º a 15 do RICD e do art. 57, § 4º, da Constituição.

3. Órgãos da Câmara: composição e competências

Os arts. 9º a 24 do RICD estruturam as lideranças, a Mesa, a Presidência, as Vice-Presidências e a Secretaria. Os órgãos não são intercambiáveis. O Plenário delibera quando a matéria lhe compete e quando há os requisitos de funcionamento. A Mesa administra a direção colegiada e os serviços nos termos regimentais. O Presidente dirige a sessão e exerce atribuições previstas no Regimento. As lideranças representam partidos e blocos e atuam nos procedimentos parlamentares. As comissões exercem exame e deliberação nas hipóteses constitucionais e regimentais.

A Mesa é composta pelo Presidente, por dois Vice-Presidentes, por quatro Secretários e por quatro Suplentes de Secretário, conforme a estrutura regimental. A Mesa não se confunde com a Presidência: o Presidente não passa a ter, individualmente, todas as competências colegiadas da Mesa. Atribuições administrativas ou parlamentares atribuídas à Mesa devem ser exercidas pelo colegiado, salvo delegação ou competência individual prevista no Regimento. A distribuição proporcional de lugares em órgãos da Câmara procura refletir a composição partidária, nos termos regimentais e constitucionais.

O Presidente representa a Câmara quando ela se pronuncia coletivamente. Na sessão, conduz os trabalhos, mantém a ordem, concede a palavra, aplica as regras de discussão e votação, anuncia os resultados e decide questões de ordem conforme o RICD. Também exerce funções administrativas e de representação nos casos regimentais. Não pode substituir a deliberação do Plenário quando a competência pertence ao Plenário, nem decidir livremente contra o procedimento previsto. As atribuições presidenciais são detalhadas no RICD, especialmente nos arts. 16 a 19.

Os Vice-Presidentes substituem o Presidente nos casos previstos e auxiliam na condução institucional segundo a ordem regimental. Os Secretários integram a Mesa e cumprem funções de apoio aos trabalhos, como leitura, registro e fiscalização procedimental na forma do Regimento. A substituição não altera a titularidade da competência: quem assume deve atuar dentro dos poderes associados à função exercida. A banca pode dizer que qualquer integrante da Mesa substitui livremente o Presidente ou que o Presidente pode transferir toda decisão ao Secretário. As duas formulações são excessivas.

As lideranças partidárias e de bloco organizam a atuação política e a participação nos trabalhos. O líder exerce as faculdades que o Regimento lhe atribui, como orientar a bancada e usar a palavra nos casos regimentais. Bloco parlamentar é associação de partidos para atuação conjunta segundo os requisitos do RICD; não é partido novo, não altera a filiação dos Deputados e não apaga a representação proporcional. O Regimento também prevê liderança do Governo e outras representações institucionais. A existência e a competência concreta de cada liderança dependem do texto aplicável, não de analogia automática com o Senado.

As comissões permanentes e temporárias examinam matérias e podem exercer competências deliberativas quando a Constituição e o Regimento autorizam. A regra constitucional está no art. 58. A comissão não é apenas órgão consultivo, mas também não tem competência geral para substituir o Plenário. A apreciação conclusiva por comissão decorre de previsão regimental, ressalvadas as hipóteses de recurso e as matérias que a Constituição ou o Regimento reservam ao Plenário. A composição deve observar, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos e blocos.

4. Sessões da Câmara: espécies e finalidade

Os arts. 65 a 94 do RICD tratam das sessões da Câmara. Sessão é reunião formal da Casa, com direção, pauta, registro e procedimento próprios. Não é sinônimo de reunião de comissão. O RICD prevê sessões preparatórias, deliberativas ordinárias, deliberativas extraordinárias, de debates e solenes; também disciplina a realização de sessões secretas. As classificações atendem a critérios diferentes: ordinária ou extraordinária se refere ao momento e à convocação; deliberativa ou não deliberativa aponta a finalidade; pública ou secreta se relaciona à publicidade. Evite tratar essas categorias como uma lista única de alternativas excludentes.

As sessões preparatórias destinam-se aos atos de instalação da legislatura e à eleição da Mesa. As sessões ordinárias integram o calendário semanal regular e têm períodos regimentais próprios. As sessões extraordinárias são convocadas para os fins e horários indicados na convocação, com apreciação limitada ao objeto quando assim determinar o Regimento. As sessões de debates destinam-se à discussão política sem a pauta deliberativa ordinária. As sessões solenes marcam comemorações ou homenagens e seguem regras próprias. O RICD não autoriza que a finalidade de uma sessão seja ignorada apenas porque há número suficiente de Deputados presentes.

A sessão secreta é excepcional. A publicidade é a regra do funcionamento parlamentar, por força dos princípios constitucionais e regimentais. O caráter secreto depende de fundamento e procedimento próprios. Não basta o desejo de um parlamentar nem a conveniência política de evitar o debate público. Nas questões sobre publicidade, verifique o dispositivo aplicável e quem tem competência para requerer ou deliberar a mudança de regime. O fato de uma sessão ser solene não a torna secreta; o fato de ser extraordinária não a torna necessariamente secreta.

As sessões ordinárias têm divisão interna e sequência regimental, disciplinadas nos arts. 66 e seguintes. A dinâmica inclui períodos destinados a comunicações e manifestações parlamentares e o período reservado à Ordem do Dia. O procedimento concreto deve ser conferido no RICD: horários, duração, sequência, possibilidade de prorrogação e matérias que podem ser apreciadas não podem ser importados de outro regimento. Em prova, a troca de um período da sessão por outro costuma alterar a resposta.

A Ordem do Dia é a fase de apreciação das matérias pautadas. A inclusão de uma proposição, sua discussão e sua votação são atos distintos. A pauta não transforma automaticamente toda matéria em aprovada, nem a simples inscrição autoriza a votação fora das regras de presença, discussão e deliberação. A Presidência organiza e conduz a sessão conforme o Regimento; a prioridade ou preferência de uma matéria depende das regras de pauta e das decisões regimentais cabíveis.

5. Presença, quórum e votação

A presença para abertura da sessão, a presença para iniciar uma votação e o quórum de aprovação são perguntas diferentes. O art. 47 da Constituição estabelece a regra geral: as deliberações de cada Casa e de suas comissões são tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros, salvo disposição constitucional em contrário. Portanto, a maioria absoluta é, em regra, o quórum de presença para deliberar; a maioria dos votos é, em regra, o quórum de aprovação. A Constituição ou norma específica pode exigir quórum diverso.

Maioria absoluta significa mais da metade do total de integrantes do órgão, e não mais da metade dos presentes. Maioria simples, na regra geral de votação, é apurada entre os votos válidos dos presentes, observada a presença mínima constitucional e as regras sobre abstenção. Quórum qualificado é o exigido por disposição específica, como ocorre em matérias constitucionais. Não se deve atribuir quórum qualificado a uma decisão apenas por ela ser politicamente importante.

O RICD disciplina verificação de presença, abertura, encerramento, suspensão, prorrogação, discussão, encaminhamento e votação nos arts. 65 a 94. A ausência de quórum pode impedir a abertura ou a deliberação, conforme o estágio e a regra aplicável. A votação nominal, simbólica e secreta são formas de apuração previstas para situações próprias. Forma de votação não equivale a quórum: votação nominal pode ocorrer com o quórum geral; votação simbólica não dispensa a presença necessária; votação secreta não significa que o resultado deixe de ser proclamado.

Na votação simbólica, a manifestação é apurada segundo o procedimento conduzido pela Presidência. Na nominal, registram-se os votos de cada parlamentar. Na secreta, preserva-se o sigilo do voto nas hipóteses regimentais. A modalidade aplicável decorre da Constituição e do RICD, inclusive de requerimento ou decisão quando cabíveis. A banca costuma trocar votação nominal por votação secreta, ou afirmar que qualquer Deputado pode impor qualquer modalidade sem observar o procedimento.

A discussão permite debate da matéria e o encaminhamento orienta a votação, nos limites regimentais. A questão de ordem busca solucionar dúvida sobre interpretação ou aplicação do Regimento durante os trabalhos. Ela não serve para reabrir indefinidamente matéria decidida, substituir recurso próprio ou tratar tema sem relação com a questão regimental. O Presidente decide conforme o RICD, e os mecanismos de contestação ou recurso seguem as regras da Casa. Não confunda questão de ordem com requerimento de mérito.

6. Deputados: mandato, garantias e deveres

O mandato é representativo e se exerce dentro da Constituição, da lei e do Regimento. Os arts. 226 a 251 do RICD disciplinam aspectos do exercício do mandato, direitos e deveres parlamentares, licenças, afastamentos, convocação de suplente e situações relativas à perda do mandato, conforme a matéria regulada em cada dispositivo. A leitura deve ser combinada com os arts. 53 a 56 da Constituição, que prevalecem sobre regra regimental incompatível.

A imunidade material do art. 53 da Constituição protege opiniões, palavras e votos dos Deputados e Senadores quando presentes os pressupostos constitucionais. Não é licença para qualquer conduta, nem imunidade geral por todo ato praticado durante o mandato. A proteção guarda relação com a atividade parlamentar; a análise pode variar conforme o local e o vínculo entre a manifestação e o exercício da função. A imunidade formal, por sua vez, trata de prisão e processo nas hipóteses constitucionais. As duas garantias têm objetos distintos.

Desde a diplomação, Deputados e Senadores não podem ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos devem ser remetidos à Casa respectiva no prazo constitucional, para que ela resolva sobre a prisão, por voto da maioria de seus membros. O art. 53, §§ 2º e 3º, da Constituição regula essa proteção e a deliberação da Casa. Não estenda a exceção do flagrante a qualquer crime; a Constituição limita a hipótese a crime inafiançável. Também não confunda a decisão da Casa sobre prisão com julgamento criminal de mérito.

Recebida denúncia contra parlamentar por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dá ciência à Casa respectiva, que pode sustar o andamento da ação nas condições constitucionais. A iniciativa cabe a partido político representado na Casa, e a deliberação deve ocorrer no prazo constitucional. A sustação suspende a prescrição enquanto durar o mandato, segundo o art. 53, §§ 3º a 5º. A regra não equivale a autorização prévia da Câmara para o STF instaurar ou julgar todo processo. Também não alcança automaticamente crime anterior à diplomação.

O Deputado não é obrigado a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do mandato, nem sobre pessoas que lhe confiaram ou dele receberam informações, conforme o art. 53, § 6º, da Constituição. As imunidades subsistem durante o estado de sítio, mas podem sofrer suspensão nos termos constitucionais, por deliberação da Casa e nos limites do art. 53, § 8º. Logo, não são absolutas em qualquer circunstância.

O art. 54 da Constituição prevê incompatibilidades desde a expedição do diploma e desde a posse. A banca exige atenção ao marco temporal e à natureza da proibição. O art. 55 enumera hipóteses de perda do mandato, entre elas infrações às proibições do art. 54, procedimento declarado incompatível com o decoro parlamentar, faltas às sessões além do limite constitucional, perda ou suspensão dos direitos políticos e hipóteses de decisão da Justiça Eleitoral ou criminal transitada em julgado. Cada causa tem procedimento e autoridade competentes próprios.

A perda do mandato não é decidida sempre da mesma forma. Nas hipóteses constitucionais do art. 55, § 2º, a decisão é da Câmara ou do Senado, por maioria absoluta, mediante provocação legitimada e assegurada ampla defesa. Nas hipóteses do § 3º, a Mesa declara a perda de ofício ou mediante provocação, também assegurada ampla defesa. É pegadinha afirmar que a Mesa declara toda perda ou, no extremo oposto, que o Plenário delibera sempre. O fundamento e o inciso constitucional definem a via.

O Deputado pode licenciar-se e afastar-se nas hipóteses constitucionais e regimentais. O art. 56 da Constituição prevê, entre outros casos, licença por motivo de saúde e afastamento para tratar de interesse particular, sem remuneração, dentro do limite constitucional. Também disciplina o afastamento para investidura em determinados cargos. A convocação de suplente depende das hipóteses constitucionais, como vaga, investidura nos cargos especificados e licença por período superior ao limite constitucional. O suplente não assume apenas porque o titular se ausentou de uma sessão.

O mandato pode ser renunciado, e a vaga pode decorrer de causas constitucionais. O procedimento interno de comunicação, declaração ou convocação é regido pelo RICD, especialmente nos arts. 226 a 251. Em qualquer questão, diferencie vacância definitiva de licença temporária; titular de suplente; perda decidida pelo Plenário de perda declarada pela Mesa; e afastamento que exige convocação daquele que não alcança o requisito constitucional. Não invente prazo por analogia: aplique o prazo constitucional ou regimental pertinente ao ato específico.

O exercício parlamentar também envolve comparecimento, participação nos trabalhos, respeito às regras de uso da palavra, observância do decoro e cumprimento dos deveres regimentais. O RICD não elimina as garantias constitucionais, mas organiza sua aplicação nos procedimentos da Casa. As normas de decoro e disciplina devem ser lidas junto ao art. 55, II, da Constituição e ao regime próprio de ética parlamentar. A imunidade não afasta responsabilização por condutas que não estejam protegidas pela Constituição.

7. Administração e economia interna

Os arts. 262 a 273 do RICD tratam da administração e da economia interna da Câmara. A autonomia administrativa da Casa permite organizar seus serviços e disciplinar seu funcionamento interno, mas não afasta os princípios constitucionais do art. 37: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O art. 51, IV, da Constituição atribui à Câmara competência para dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções e iniciativa de lei para fixação da remuneração, observados os parâmetros constitucionais e orçamentários.

A direção administrativa segue as competências distribuídas entre Mesa, Presidência e órgãos de apoio. A Secretaria e os serviços internos executam atividades administrativas segundo as normas próprias da Casa. A autoridade que pratica o ato deve ter competência, respeitar o procedimento e motivar a decisão quando a natureza do ato exigir. A autonomia da Câmara não significa liberdade para afastar a Constituição, a lei, os controles orçamentários ou a impessoalidade na gestão de pessoas e recursos.

A economia interna abrange organização dos serviços, pessoal, patrimônio, orçamento e funcionamento institucional. A gestão de recursos públicos exige previsão orçamentária, controle e publicidade compatíveis com a legislação. A banca pode explorar a distinção entre competência administrativa interna e competência legislativa: a Câmara organiza os próprios serviços nos limites constitucionais, mas não pode, por ato regimental, contrariar lei ou criar obrigação orçamentária fora das regras aplicáveis.

A polícia interna e a preservação da ordem dos trabalhos integram a organização da Casa, nos limites constitucionais e legais. Isso não autoriza atuação arbitrária, nem converte a Presidência em órgão jurisdicional. A administração deve respeitar direitos fundamentais, devido processo quando aplicável e os mecanismos de controle. A competência para ordenar os trabalhos durante uma sessão não se confunde com a gestão cotidiana dos serviços.

8. Regimento Comum: sessões conjuntas do Congresso

O Congresso Nacional reúne Câmara e Senado em sessão conjunta nas hipóteses constitucionais e regimentais. A sessão conjunta não é uma sessão ordinária da Câmara com convidados do Senado. Ela tem composição, direção, pauta e contagem de votos próprias. O art. 57, § 3º, da Constituição prevê reuniões conjuntas para inaugurar a sessão legislativa, elaborar o regimento comum e regular serviços comuns, receber compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República e conhecer matérias indicadas na Constituição, como veto presidencial. O RCN disciplina direção, objeto, convocação, trabalhos e processamento das matérias.

O Título I do RCN estabelece regras de direção, objeto e convocação das sessões conjuntas. A Presidência do Senado exerce a presidência do Congresso Nacional, conforme a Constituição e as regras do Regimento Comum; os demais membros da Mesa do Congresso são definidos segundo a composição regimental. A Câmara e o Senado participam por seus membros, mas a direção não é exercida automaticamente pelo Presidente da Câmara. Esse é um contraste clássico com as sessões próprias de cada Casa.

A convocação e a pauta devem ser examinadas conforme o motivo da reunião. Uma sessão conjunta pode ter finalidade constitucional específica e não pode deliberar indistintamente qualquer matéria da Câmara ou do Senado. A leitura do RCN deve ser conjugada com o art. 57 da Constituição e com as normas constitucionais da matéria em pauta. Se a questão mencionar veto, orçamento, compromisso presidencial ou alteração do Regimento Comum, identifique a hipótese constitucional antes de aplicar uma regra geral de sessão.

A sessão conjunta exige distinguir presença e votação das duas Casas. Em matérias cuja aprovação dependa do Congresso reunido, a apuração segue a regra constitucional e regimental pertinente; não se presume que votos de Deputados e Senadores formem uma única bancada indiferenciada. Há procedimentos em que os votos são computados conjuntamente e outros em que se exige apuração por Casa, conforme a previsão aplicável. A banca pode trocar maioria dos presentes por maioria absoluta, ou contar apenas uma das Casas sem fundamento.

O RCN também organiza lideranças e comissões mistas. Comissão mista não é comissão permanente da Câmara: reúne Senadores e Deputados e atua apenas nas hipóteses previstas. Sua composição, indicação e funcionamento seguem o Regimento Comum e as normas constitucionais da matéria. A proporcionalidade, quando exigida, busca refletir a representação das Casas e dos partidos. Não se transfere automaticamente para uma comissão mista a composição de uma comissão permanente da Câmara.

9. Título IV do Regimento Comum: matérias legislativas

O Título IV do RCN trata do processamento de matérias legislativas no âmbito do Congresso. Seus capítulos devem ser lidos como regras de procedimento, não como fonte autônoma para afastar a Constituição. O capítulo II, relativo aos projetos elaborados por comissão mista, exige reconhecer a origem da proposição: o texto nasce de órgão integrado por membros das duas Casas e segue para tramitação conjunta segundo o procedimento do RCN. Não se trata de projeto de iniciativa individual de um parlamentar nem de matéria que possa ser atribuída exclusivamente à Câmara.

A comissão mista prepara e aprova o texto dentro da competência que lhe foi conferida. A apresentação do relatório, a discussão, a votação e o encaminhamento observam o Regimento Comum. Depois, o Congresso aprecia a matéria segundo as regras aplicáveis à espécie. A existência de comissão mista não dispensa deliberação quando a norma exige deliberação, nem converte relatório em lei. Relatório, parecer, projeto e lei são atos distintos.

O capítulo III do Título IV disciplina outra categoria procedimental de matéria legislativa e deve ser aplicado conforme o objeto e a espécie do projeto indicados no RCN. Na prova, localize a regra específica do capítulo, identifique quem elabora, quem relata, qual Casa ou órgão aprecia e qual ato encerra a fase. Não aplique, por semelhança de nome, o procedimento de projeto comum da Câmara a matéria submetida a rito conjunto. O Regimento Comum especializa o percurso; a Constituição define os limites e os efeitos legislativos.

Em todos os projetos, separe iniciativa, elaboração, parecer, discussão, votação, revisão e sanção ou promulgação. A iniciativa diz quem pode apresentar a proposição. A elaboração por comissão mista diz quem preparou o texto. O parecer é manifestação técnica ou política do órgão competente. A votação é a decisão parlamentar. A sanção ou promulgação é etapa posterior, quando prevista para aquela espécie. Uma questão pode descrever corretamente uma dessas etapas e atribuir a ela o efeito de outra, produzindo uma alternativa errada.

10. Jurisprudência e limites do controle judicial

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal protege a autonomia das Casas para interpretar e aplicar seus regimentos nos assuntos interna corporis. Em regra, o Judiciário não substitui a decisão parlamentar sobre questão puramente regimental. A intervenção judicial pode ocorrer quando a controvérsia apresenta violação direta à Constituição, como desrespeito a direito parlamentar constitucional ou a regra constitucional do processo legislativo. A fórmula segura para a prova é: infração apenas regimental, em regra, é matéria interna corporis; violação constitucional não fica imune ao controle judicial.

Não se deve transformar essa orientação em imunidade absoluta do Parlamento ao controle judicial. Também não se deve afirmar que qualquer desacordo sobre interpretação do RICD pode ser resolvido judicialmente como se o STF fosse instância recursal da Presidência. Identifique o fundamento do pedido: se ele se limita a interpretação de norma interna, a intervenção tende a ser afastada; se demonstra afronta direta à Constituição, o controle pode ser cabível.

A imunidade parlamentar material também é interpretada à luz da conexão entre a manifestação e o exercício do mandato. A proteção constitucional não alcança automaticamente toda fala proferida por alguém que seja Deputado. A imunidade formal segue os limites expressos do art. 53 da Constituição. Em questões de processo legislativo, a jurisprudência distingue norma constitucional de procedimento e regra exclusivamente regimental; não atribua número de tema ou súmula sem que a questão o forneça ou sem certeza do precedente.

11. Prazos, quóruns e requisitos que merecem memorização

A Constituição prevê convocação extraordinária do Congresso pelo Presidente do Senado nas hipóteses do art. 57, § 6º, inclusive para compromisso e posse do Presidente e do Vice-Presidente da República e em caso de intervenção federal, estado de defesa, estado de sítio ou pedido de autorização para essas medidas. Também admite convocação pelos Presidentes da República, da Câmara e do Senado, ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público relevante, com aprovação da maioria absoluta de cada Casa. Na sessão extraordinária, o Congresso delibera sobre a matéria da convocação, ressalvadas as medidas provisórias vigentes, que são incluídas na pauta, conforme o art. 57, §§ 7º e 8º.

Para parlamentar preso em flagrante de crime inafiançável, a remessa dos autos à Casa ocorre em 24 horas. A Casa decide por maioria de seus membros. O prazo de 24 horas é para encaminhar os autos, não para concluir toda a ação penal. Na sustação de ação penal, o pedido pode ser feito por partido político representado na Casa; a deliberação ocorre em 45 dias do recebimento do pedido, conforme o art. 53, § 4º. O prazo não se aplica indistintamente a toda decisão parlamentar.

As incompatibilidades do art. 54 começam em momentos diferentes: algumas desde a expedição do diploma, outras desde a posse. A perda do mandato por decisão da Casa exige maioria absoluta nas hipóteses do art. 55, § 2º; não confunda esse quórum com o da votação ordinária do art. 47. A declaração pela Mesa, nas hipóteses do art. 55, § 3º, não é votação política de mérito pelo Plenário. A hipótese constitucional é que define o procedimento.

12. Pegadinhas recorrentes e roteiro de resolução

Primeira pegadinha: chamar reunião conjunta de sessão da Câmara. Na sessão conjunta participam as duas Casas e se aplica o RCN, sem prejuízo da Constituição. Segunda: afirmar que o Presidente da Câmara preside sempre os trabalhos do Congresso. A presidência do Congresso cabe ao Presidente do Senado. Terceira: equiparar Mesa a Presidência. A Mesa é colegiada; o Presidente exerce competências individuais previstas.

Quarta: confundir legislatura com sessão legislativa. A legislatura dura quatro anos; a sessão legislativa é o período anual de funcionamento. Quinta: tratar sessão extraordinária como sessão sem pauta ou sem limite. A convocação e o objeto importam. Sexta: dizer que sessão solene é necessariamente secreta ou que sessão de debates pode deliberar qualquer matéria sem observar o rito. A finalidade e a publicidade são dimensões diferentes.

Sétima: confundir quórum de presença com quórum de aprovação. A regra do art. 47 exige maioria absoluta presente e maioria dos votos para aprovação, salvo regra especial. O número de presentes não é automaticamente o número de votos favoráveis exigidos. Oitava: dizer que maioria absoluta significa metade dos presentes mais um. O parâmetro é a composição total do órgão. Nona: tratar votação nominal, simbólica e secreta como sinônimos de quórum.

Décima: afirmar que imunidade parlamentar cobre todo ato praticado durante o mandato. A imunidade material exige vínculo constitucional com opiniões, palavras e votos protegidos; a imunidade formal tem hipóteses delimitadas. Décima primeira: dizer que parlamentar só pode ser preso após autorização da Casa, sem ressalvas. A Constituição admite flagrante de crime inafiançável, com remessa dos autos e decisão da Casa. Décima segunda: afirmar que a Casa autoriza previamente todo processo criminal. A Constituição prevê ciência e possibilidade de sustação em condições específicas.

Décima terceira: atribuir toda perda de mandato ao Plenário ou toda perda à Mesa. O art. 55 diferencia hipóteses e procedimentos. Décima quarta: convocar suplente por qualquer ausência. A convocação depende das hipóteses constitucionais, inclusive limite de duração da licença. Décima quinta: concluir que a autonomia administrativa exclui controles. A organização interna deve respeitar o art. 37, a Constituição e as regras orçamentárias.

Décima sexta: presumir que o Judiciário nunca pode examinar atos parlamentares. A questão exclusivamente regimental é, em regra, interna corporis; violação direta à Constituição pode ser controlada. Décima sétima: importar regras do Senado, do Congresso em sessão conjunta ou de outro rito legislativo para a Câmara. Nomes parecidos não tornam os procedimentos iguais.

Para resolver itens Cebraspe, sublinhe palavras absolutas, como sempre, nunca, exclusivamente e qualquer. Elas frequentemente escondem uma exceção constitucional. Depois, confronte cada afirmação com o órgão, o fundamento, o momento, o quórum e o efeito. A resposta deve respeitar a hierarquia: Constituição, lei aplicável e regimento competente. Se o enunciado misturar direitos fundamentais gerais, partidos políticos ou procedimento de outra Casa, não abandone o recorte: use a norma constitucional pertinente e não atribua ao RICD regra que pertence a outra fonte.

A autonomia dos partidos é prevista no art. 17, § 1º, da Constituição. Criação, fusão, incorporação e extinção de partidos não dependem de autorização do Congresso Nacional. A lei exige registro dos atos constitutivos e registro no Tribunal Superior Eleitoral para aquisição da personalidade e exercício dos direitos partidários, conforme o regime constitucional e legal. Assim, a afirmação de que essas decisões dependem de autorização do Congresso está errada. Esse exemplo ilustra a importância de separar controle parlamentar de competência eleitoral e partidária.

13. Síntese operacional

Em disposições preliminares, identifique sede, período de funcionamento, instalação e eleição da Mesa. Nos órgãos, separe competência colegiada da individual e representação partidária da deliberação. Nas sessões, classifique finalidade, convocação, publicidade e fase. Em quórum, conte primeiro a composição total e depois os presentes e votos. Para Deputados, use diretamente os arts. 53 a 56 da Constituição e aplique os arts. 226 a 251 do RICD ao procedimento interno correspondente. Na administração, combine os arts. 262 a 273 do RICD com os arts. 37 e 51, IV, da Constituição. No Congresso reunido, aplique o RCN e o art. 57 da Constituição. Esse método evita as trocas mais comuns sem confundir competência, procedimento e resultado.

O art. 103 da Constituição Federal define quem pode iniciar o controle abstrato de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (STF). A regra não é uma autorização geral para qualquer pessoa questionar diretamente uma lei em ação objetiva. O rol constitucional é fechado: só os legitimados indicados no artigo podem propor ação direta de inconstitucionalidade (ADI) e ação declaratória de constitucionalidade (ADC). A competência originária do STF para essas ações está no art. 102, I, “a”, da Constituição.

O processo é objetivo. Seu foco é a compatibilidade da norma com a Constituição, e não a solução de uma controvérsia individual. Por isso, não se exige que o legitimado demonstre prejuízo próprio como exigiria um autor em demanda subjetiva. Ainda assim, alguns legitimados precisam mostrar pertinência temática: a relação entre o tema impugnado e suas atribuições ou interesses institucionais.

A lista do art. 103 tem nove incisos. É útil separá-la, para estudo, entre legitimados universais, que não precisam demonstrar pertinência temática, e especiais, que precisam demonstrá-la. Essa divisão é construção jurisprudencial do STF, não uma divisão expressa no texto constitucional.

Legitimados universais

O Presidente da República pode propor as ações do art. 103 sem demonstrar que a norma afeta atribuição específica sua. O mesmo vale para a Mesa do Senado Federal e a Mesa da Câmara dos Deputados. A legitimidade pertence à Mesa como órgão colegiado da respectiva Casa. Não se transfere automaticamente ao presidente da Casa, a um parlamentar isolado, a uma comissão ou ao Congresso Nacional como instituição distinta.

O Procurador-Geral da República (PGR) também é legitimado universal. A Constituição ainda determina que ele seja previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e nos processos de competência do STF, conforme o art. 103, § 1º. Assim, sua atuação como fiscal da ordem constitucional não se confunde com a iniciativa da ação: o PGR pode ser ouvido mesmo quando não foi o autor e pode, por iniciativa própria, ajuizar a ação.

O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB) tem legitimidade universal. O texto constitucional nomeia o Conselho Federal; não atribui essa legitimidade, por esse inciso, a cada conselho seccional, a cada subseção ou a qualquer advogado individualmente.

O partido político precisa ter representação no Congresso Nacional. Basta que tenha ao menos um representante na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal. Não se exige que tenha bancada nas duas Casas, nem número mínimo de parlamentares além de um. A ação é proposta pelo partido, por seu órgão nacional competente, e não pelo parlamentar em nome próprio. O partido não precisa demonstrar pertinência temática.

O STF considera que a legitimidade do partido se verifica no momento do ajuizamento. A perda posterior de representação parlamentar, por si só, não elimina a legitimidade já constituída nem exige que o processo objetivo seja extinto. A banca pode tentar inverter essa regra e afirmar que a representação deve ser mantida até o julgamento.

Legitimados especiais e pertinência temática

A Mesa de Assembleia Legislativa estadual ou a Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal pode propor as ações. A Constituição identifica a Mesa, não qualquer parlamentar ou o presidente da Casa individualmente. O legitimado deve demonstrar que a norma questionada guarda relação com as atribuições ou os interesses institucionais do Poder Legislativo estadual ou distrital.

O governador de estado e o governador do Distrito Federal também podem ajuizar as ações, mas precisam demonstrar pertinência temática. Não basta invocar a legitimidade abstrata do cargo. Deve existir vínculo entre a norma impugnada e a esfera de atuação, os interesses ou as competências do respectivo estado ou do Distrito Federal. Governadores de municípios, prefeitos e chefes de outros órgãos não aparecem no rol.

O último inciso reúne duas figuras distintas: confederação sindical e entidade de classe de âmbito nacional. Ambas estão sujeitas à pertinência temática. A confederação precisa ser uma confederação sindical, e não um sindicato isolado ou uma federação sindical. A entidade de classe deve representar uma categoria ou grupo profissional ou econômico identificável e ter âmbito nacional. Não basta que a associação tenha atuação relevante ou sede na capital federal.

O STF exige que a entidade de classe represente categoria homogênea e tenha abrangência nacional. A jurisprudência não transforma a expressão “âmbito nacional” em autorização para presumir legitimidade de toda associação que se autodenomine nacional. O Tribunal analisa a representatividade, a natureza da categoria e a relação entre o objeto da ação e os interesses institucionais da entidade. Entidade que congrega associações pode ser reconhecida como legitimada quando representar efetivamente a categoria e atender aos requisitos jurisprudenciais; o rótulo formal, sozinho, não resolve a questão.

A pertinência temática é uma condição específica de alguns legitimados, não uma exigência de prova de lesão individual. Deve haver conexão objetiva entre a norma questionada e a esfera institucional do autor. A ausência desse vínculo pode levar ao não conhecimento da ação, mesmo que a alegação de inconstitucionalidade pareça relevante. A banca costuma trocar “especial” por “universal” ou afirmar que todos os legitimados precisam demonstrar pertinência.

ADI, ADC, ADO e ADPF: alcance do rol

O caput do art. 103 menciona expressamente ADI e ADC. A Emenda Constitucional nº 45, de 2004, ampliou o rol de legitimados para a ADC: antes, a Constituição restringia essa iniciativa a quatro autoridades ou órgãos; desde a emenda, aplicam-se também à ADC os legitimados previstos no caput do art. 103. Não use a lista antiga em questão sobre o direito vigente.

A ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO) também pode ser proposta pelos legitimados do art. 103. O fundamento específico é o § 2º do próprio artigo, combinado com a disciplina legal da ADO. O instrumento combate omissão total ou parcial de medida necessária para tornar efetiva norma constitucional. Não se confunde com ADI contra norma existente: na ADO, o problema é a falta da providência constitucionalmente devida.

A arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) é julgada originariamente pelo STF, conforme o art. 102, § 1º, da Constituição, e é disciplinada pela Lei nº 9.882/1999. A lei confere legitimidade aos sujeitos aptos a propor ADI, remetendo ao art. 103 da Constituição. Portanto, o rol também é relevante para a ADPF, embora essa ação tenha objeto, pressupostos e requisito de subsidiariedade próprios. Não conclua que toda controvérsia constitucional pode ser levada por qualquer legitimado em qualquer dessas ações.

A ADC serve para obter pronunciamento sobre a constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. A ADI, no modelo federal, dirige-se contra lei ou ato normativo federal ou estadual em face da Constituição Federal. A ADPF tem campo próprio, inclusive para hipóteses não alcançadas pelas outras ações, mas seu cabimento depende dos requisitos legais. A definição do legitimado não resolve, por si só, a adequação da ação escolhida.

Atuação do PGR e do Advogado-Geral da União

O § 1º do art. 103 impõe a audiência prévia do PGR nas ações de inconstitucionalidade e nos processos de competência do STF. Em questões de controle abstrato, diferencie a função de autor da função de manifestação institucional: o PGR pode exercer ambas, mas a manifestação prevista no § 1º não depende de ele ter ajuizado a ação.

Pelo § 3º, quando o STF aprecia em tese a inconstitucionalidade de norma legal ou ato normativo, deve citar previamente o Advogado-Geral da União (AGU), a quem cabe defender o ato ou texto impugnado. O AGU não integra o rol de legitimados do caput. A banca pode tentar incluí-lo como autor de ADI ou confundir sua função de defesa com a manifestação do PGR.

A defesa institucional do ato questionado não transforma o AGU em interessado privado nem altera a natureza objetiva do processo. A jurisprudência do STF trata essa função segundo as particularidades do caso e admite que a atuação não seja uma defesa automática e cega quando houver orientação consolidada do próprio Tribunal em sentido contrário. O ponto seguro para a prova é identificar o papel constitucional do AGU e não acrescentá-lo à lista de autores.

Omissão inconstitucional e providências

O art. 103, § 2º, disciplina a consequência da declaração de inconstitucionalidade por omissão. O STF dá ciência ao Poder competente para que adote as providências necessárias. Se a omissão for de órgão administrativo, a Constituição prevê prazo de trinta dias, sem prejuízo da possibilidade excepcional de o Tribunal fixar prazo razoável, considerando as circunstâncias específicas e o interesse público.

A Constituição não fixa, nesse parágrafo, prazo de trinta dias para o Poder Legislativo. A distinção é essencial: o prazo textual de trinta dias se refere ao órgão administrativo. Para os demais Poderes, há ciência da omissão e dever de providenciar, mas não se deve converter o prazo administrativo em prazo constitucional geral. O STF pode reconhecer a mora e formular providências compatíveis com a separação de Poderes, sem substituir livremente o órgão competente na elaboração da medida normativa.

Processo objetivo, representação e decisão

O rol do art. 103 é taxativo para a iniciativa das ações de controle abstrato a que se aplica. Pessoa física, cidadão, associação local, deputado individual, partido sem representação no Congresso e município não podem ajuizar ADI ou ADC diretamente no STF com base nesse artigo. Isso não impede que uma pessoa suscite questão constitucional em processo concreto, observadas as regras processuais e de competência. O acesso ao Judiciário do art. 5º, XXXV, não elimina a exigência de legitimidade específica para o processo objetivo.

O legitimado não dispõe livremente do objeto como em uma demanda patrimonial individual. A ação objetiva tutela a ordem constitucional; por isso, a desistência não fica simplesmente ao arbítrio do autor. A Lei nº 9.868/1999 disciplina o processamento da ADI e da ADC, inclusive a atuação dos órgãos e autoridades envolvidos. A banca pode explorar a diferença entre legitimidade para iniciar e poder de disposição sobre o processo.

O julgamento de mérito no STF exige quóruns próprios, que não estão estabelecidos no art. 103. O art. 97 da Constituição determina que a declaração de inconstitucionalidade por tribunal ocorra pela maioria absoluta de seus membros ou do órgão especial. Para o STF, a Lei nº 9.868/1999 exige a presença de pelo menos oito ministros para julgamento de ADI ou ADC e, para proclamar a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade, pelo menos seis votos. Não confunda presença mínima com número de votos necessários: são requisitos diferentes.

A reserva de plenário do art. 97 também não significa que qualquer decisão de órgão fracionário seja automaticamente inválida. O órgão fracionário não pode declarar a inconstitucionalidade, mas pode aplicar entendimento já firmado pelo plenário do próprio tribunal ou do STF, nos termos da jurisprudência constitucional. A Súmula Vinculante nº 10 do STF trata da violação à reserva de plenário quando órgão fracionário, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade, afasta a incidência de norma por fundamento constitucional. A súmula é pertinente à forma de controle pelos tribunais, não cria legitimado adicional para o art. 103.

As decisões definitivas de mérito do STF em ADI e ADC produzem eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, conforme o art. 102, § 2º, da Constituição. Esses efeitos não devem ser confundidos com a legitimidade para propor a ação. Também não se deve dizer que a decisão vincula o próprio STF de modo absoluto: o Tribunal pode rever sua jurisprudência em novo julgamento, observadas as exigências constitucionais e processuais.

Quadro de prazos, quóruns e requisitos

Pegadinhas recorrentes

Primeira: o rol tem nove incisos, e o inciso IX reúne duas espécies de legitimado. Não omita a entidade de classe nacional nem confunda confederação com sindicato ou federação.

Segunda: partido político precisa de representação no Congresso, mas não de bancada nas duas Casas. Um representante em apenas uma delas basta. A legitimidade é do partido, não do parlamentar isolado, e a perda posterior de representação não extingue automaticamente a ação já proposta.

Terceira: pertinência temática não se exige de todos. Governadores, Mesas de Assembleias Legislativas e da Câmara Legislativa do DF, confederações sindicais e entidades de classe nacionais são especiais. Os demais são tratados como universais pela jurisprudência do STF.

Quarta: o AGU não está no rol do caput. Sua função constitucional no controle abstrato é defender o ato ou texto impugnado, nos termos do § 3º. O PGR, por sua vez, pode propor a ação e deve ser ouvido conforme o § 1º.

Quinta: trinta dias não é prazo geral para o Poder Legislativo suprir omissão. O § 2º prevê esse prazo para órgão administrativo e permite, excepcionalmente, prazo razoável fixado pelo STF.

Sexta: o art. 103 trata de legitimidade, não contém o quórum de julgamento. Para prova, separe rol de autores, pertinência temática, prazo para omissão administrativa e quóruns de presença e votação. A presença de oito ministros não equivale a oito votos; seis votos são necessários para proclamar o resultado de mérito indicado na Lei nº 9.868/1999.

Sétima: a EC nº 45/2004 alterou a legitimidade para ADC e aproximou seu rol do previsto para ADI. Alternativa que atribui ADC somente ao Presidente, às Mesas das duas Casas e ao PGR reproduz a redação anterior à emenda.

Oitava: controle abstrato e controle incidental não se confundem. O art. 103 delimita quem inicia as ações objetivas; não impede que partes de um processo comum levem questão constitucional ao Judiciário, nem transforma qualquer interessado em legitimado para ação direta.