A Constituição de 1988 adota a forma federativa de Estado. A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal (CF, art. 1º, caput). A organização político-administrativa compreende União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição (art. 18, caput). Os Territórios Federais, se criados, integram a União e não são entes federativos (art. 18, § 2º).

Soberania e autonomia não se confundem. A soberania pertence à República Federativa do Brasil, que atua como Estado no plano internacional. Os entes internos têm autonomia, isto é, capacidade de auto-organização, autogoverno, autolegislação nos limites constitucionais e autoadministração. Nenhum ente pode se separar da Federação. A forma federativa é cláusula pétrea: proposta de emenda tendente a aboli-la não pode sequer ser objeto de deliberação (art. 60, § 4º, I).

A União é pessoa jurídica de direito público interno e representa a República Federativa nas relações internacionais, sem se confundir com ela. Estados, Distrito Federal e Municípios também são pessoas jurídicas de direito público interno. Cada ente exerce as competências que a Constituição lhe atribui; não há hierarquia geral entre eles. A União não é superior aos Estados naquilo que a Constituição reservou aos Estados, assim como o Estado não é superior ao Município em matéria municipal.

O federalismo brasileiro inclui os Municípios entre os entes federativos. Isso não significa que possuam Poder Judiciário próprio. A Constituição não atribuiu aos Municípios estrutura judiciária independente. O Distrito Federal também é ente federativo, mas não pode ser dividido em Municípios (art. 32, caput). Territórios, ao contrário, não são entes autônomos: integram a União e podem ser divididos em Municípios (art. 33, § 1º).

A autonomia não é ilimitada. A Constituição distribui competências e estabelece mecanismos excepcionais de controle, entre eles a intervenção. Em situação normal, cada ente atua por conta própria dentro de sua esfera. A intervenção suspende temporariamente o exercício de parte da autonomia para restaurar a normalidade constitucional. Não transforma o ente em subordinado permanente.

2. Estrutura federativa: União, Estados, Distrito Federal e Territórios

A União exerce as competências que a Constituição lhe atribui, como as competências materiais do art. 21 e as legislativas dos arts. 22 e 24. Sua competência não decorre de uma superioridade hierárquica, mas da repartição constitucional. A União também organiza e mantém instituições federais previstas na Constituição e, caso existam Territórios, exerce sobre eles as atribuições que o texto constitucional estabelece.

Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios da Constituição Federal (art. 25, caput). Têm competência remanescente: pertencem-lhes as competências que a Constituição não lhes vede (art. 25, § 1º). Remanescente não significa competência ilimitada. A matéria pode estar reservada à União, aos Municípios ou submetida a regras constitucionais específicas, inclusive de competência comum ou concorrente.

A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Estados dependem de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas e de aprovação do Congresso Nacional, por lei complementar (art. 18, § 3º). A consulta popular não substitui a deliberação do Congresso. Tampouco a aprovação parlamentar dispensa o plebiscito.

O Distrito Federal rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa (art. 32, caput). Reúne competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios (art. 32, § 1º), ressalvadas as competências que a Constituição atribui à União em relação a instituições do Distrito Federal. Não pode ser dividido em Municípios. Sua autonomia, portanto, não reproduz integralmente a organização estadual nem a municipal.

Os Territórios Federais não são Estados nem entes federativos. Integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem depende de lei complementar (art. 18, § 2º). A lei dispõe sobre sua organização administrativa e judiciária (art. 33). Se tiver mais de cem mil habitantes, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e defensores públicos federais, além dos órgãos previstos no texto constitucional (art. 33, § 3º). A Constituição admite divisão dos Territórios em Municípios, aos quais se aplicam, no que couber, as regras constitucionais municipais (art. 33, § 1º). Atualmente, não há Territórios Federais instalados.

A criação de Municípios tem requisitos constitucionais próprios. O art. 18, § 4º, prevê lei estadual, consulta prévia às populações dos Municípios envolvidos por plebiscito e divulgação dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e publicados na forma da lei. A Constituição também remete a lei complementar federal o período em que podem ocorrer criação, incorporação, fusão e desmembramento. A banca pode cobrar a diferença entre a formação de Estado, que exige lei complementar do Congresso, e a formação de Município, que se faz por lei estadual, satisfeitas as condições constitucionais.

3. Como classificar as competências

A Constituição distribui competências materiais e legislativas. Competência material, administrativa ou executiva indica quem pode ou deve agir, prestar serviços, administrar bens ou executar políticas públicas. Competência legislativa indica quem pode produzir normas sobre determinada matéria. A mesma área pode envolver competências materiais e legislativas diferentes; não se pode inferir uma da outra sem verificar o dispositivo pertinente.

As competências materiais podem ser exclusivas da União, comuns aos entes ou atribuídas especificamente a Estados e Municípios. As legislativas podem ser privativas da União, concorrentes entre União, Estados e Distrito Federal, remanescentes estaduais ou municipais. O uso de palavras como exclusiva, privativa, comum e concorrente é decisivo: a FGV costuma trocar os rótulos ou os titulares.

A competência exclusiva material do art. 21 não é a mesma coisa que competência privativa para legislar do art. 22. Em sentido técnico, o art. 21 enumera atribuições administrativas da União. Já o art. 22 reserva à União a legislação sobre matérias determinadas, mas admite delegação limitada por lei complementar, na forma do parágrafo único. O art. 23 prevê atribuições comuns; o art. 24 prevê competência legislativa concorrente. Confundir esses quatro regimes é erro recorrente.

A enumeração de competências da União no art. 21 inclui, entre outras, manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; declarar guerra e celebrar a paz; assegurar a defesa nacional; emitir moeda; administrar reservas cambiais; explorar serviços de telecomunicações e energia nos termos constitucionais; organizar e manter certos serviços federais; planejar e promover a defesa permanente contra calamidades públicas; e instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos. A leitura deve respeitar a redação de cada inciso e suas exceções. A Constituição pode permitir delegação de execução ou exploração, sem transferir a titularidade constitucional da competência.

O art. 22, embora trate de competência legislativa, serve como contraste necessário. Inclui direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; desapropriação; águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; trânsito e transporte; diretrizes da política nacional de transportes; e outras matérias ali enumeradas. A lei complementar pode autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas dessas matérias (art. 22, parágrafo único). A autorização não é presumida, não é geral e não alcança os Municípios como destinatários da delegação. A lei complementar federal deve delimitar o campo autorizado.

Na competência legislativa concorrente, a União edita normas gerais; Estados e Distrito Federal suplementam essas normas (art. 24, §§ 1º e 2º). Se não existir lei federal sobre normas gerais, os Estados exercem competência legislativa plena para atender a suas peculiaridades (art. 24, § 3º). Se lei federal sobre normas gerais surgir depois, suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário; não a revoga (art. 24, § 4º). A suspensão é parcial, apenas na incompatibilidade. Se a norma federal deixar de vigorar, a norma estadual não é automaticamente revogada por esse fato.

Municípios não aparecem no rol do art. 24 como titulares de competência concorrente. Podem, porém, legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, I e II). Suplementar não significa contrariar a norma superior nem legislar sobre matéria alheia ao interesse local. O Distrito Federal exerce, em regra, competências legislativas estaduais e municipais (art. 32, § 1º), sem que isso transforme o DF em Estado ou Município.

4. Competência material exclusiva da União

O art. 21 reúne competências administrativas atribuídas à União. O rol abrange funções de soberania, defesa e relações exteriores; emissão de moeda e administração de reservas; serviços e sistemas nacionais; exploração ou organização de serviços federais; planejamento nacional e atuação em matérias que demandam coordenação ampla. A literalidade deve ser conferida inciso por inciso, pois há competências sujeitas a regimes específicos e hipóteses de autorização, concessão, permissão ou delegação de execução.

A exclusividade identifica o ente a quem a Constituição atribui a competência. Não significa que a União tenha de executar diretamente todo serviço ou atividade. O texto constitucional prevê formas de execução indireta em diferentes matérias. Também não exclui a participação dos demais entes em políticas públicas relacionadas, quando houver competência comum, competência local ou outra autorização constitucional. O ponto é identificar qual atribuição constitucional está em discussão: titularidade, execução, fiscalização, legislação ou cooperação.

O art. 21, por exemplo, atribui à União a exploração de determinados serviços e a organização de instituições federais. Isso não elimina a competência municipal para organizar e prestar serviço público de interesse local, nem a competência comum de proteger o meio ambiente ou cuidar da saúde, quando essas atribuições também estejam previstas nos arts. 23 e 30. A análise não deve ser feita pelo rótulo amplo do setor, mas pela atividade específica e pela regra constitucional que a disciplina.

Em prova, a União não recebe uma competência administrativa exclusiva apenas porque a matéria é de relevância nacional. É necessário localizar o fundamento constitucional. Da mesma forma, a presença de interesse local não basta para afastar competência federal expressa. O critério da predominância do interesse auxilia a interpretar situações não resolvidas de forma direta, mas não substitui a repartição escrita na Constituição.

5. Competência material comum e cooperação federativa

A competência comum está no art. 23. Seus titulares são União, Estados, Distrito Federal e Municípios. O dispositivo inclui, entre outras atribuições, zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas; cuidar da saúde e da assistência pública; proteger documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural; impedir sua evasão, destruição e descaracterização; proporcionar meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; proteger o meio ambiente e combater a poluição; preservar florestas, fauna e flora; fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; promover programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais e de saneamento; combater as causas da pobreza; registrar, acompanhar e fiscalizar concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; e estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

O parágrafo único do art. 23 prevê que leis complementares fixem normas para a cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. A cooperação coordena a atuação. Não transforma competência comum em competência exclusiva de um só ente e não cria hierarquia administrativa geral entre os participantes.

Competência comum significa que todos os entes têm atribuições materiais no campo indicado. A execução pode ser organizada por normas de cooperação, legislação setorial, pactuação administrativa e distribuição de tarefas. A omissão de um ente não torna automaticamente os demais incompetentes. Ao mesmo tempo, a existência da competência comum não autoriza qualquer ente a ignorar regras constitucionais, legais ou de repartição legislativa aplicáveis à política pública.

Saúde é exemplo importante. A Constituição atribui competência comum para cuidar da saúde e assistência pública (art. 23, II) e distribui competências legislativas e administrativas relacionadas em outros dispositivos. A atuação comum não impede coordenação nacional nem permite que a União suprima, por ato infraconstitucional, atribuições que a Constituição reconhece aos demais entes. No contexto da pandemia de Covid-19, o STF, na ADI 6.341, reconheceu a competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para adotar medidas de enfrentamento da emergência sanitária dentro de suas atribuições, sem excluir a atuação federal. A decisão não estabeleceu que todo ente possa agir sem limites: permanecem relevantes a Constituição, a legislação aplicável e a coordenação do sistema.

A proteção ambiental também combina competência comum material e competência legislativa concorrente. O art. 23, VI e VII, trata de proteção e preservação; o art. 24, VI, VIII e XII, prevê competência legislativa concorrente em temas ambientais e correlatos. O Município pode legislar sobre questão ambiental de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual, respeitada a harmonia com as normas dos demais entes. No Tema 145 da repercussão geral, julgado pelo STF no RE 586.224, assentou-se que o Município pode legislar sobre meio ambiente no limite do interesse local, desde que sua disciplina seja harmônica com a legislação dos demais entes federados.

O art. 23 não confere, por si só, poder legislativo. A competência para cuidar, proteger, preservar, fomentar ou fiscalizar é material. Para saber quem pode editar a norma que disciplina a atividade, deve-se examinar os arts. 22, 24, 25 e 30 e as regras especiais. A banca pode apresentar uma atribuição do art. 23 e perguntar se ela é competência legislativa exclusiva: a resposta será negativa, salvo fundamento legislativo constitucional próprio.

6. Competências estaduais, municipais e do Distrito Federal

Os Estados têm competência remanescente, nos termos do art. 25, § 1º. Também podem explorar diretamente ou mediante concessão os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para sua regulamentação (art. 25, § 2º). A Constituição atribui ainda aos Estados competências específicas em outros dispositivos. A regra remanescente não afasta essas previsões nem permite invadir competências expressas da União ou dos Municípios.

Os Municípios regem-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com intervalo mínimo de dez dias, aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulga (art. 29, caput). A autonomia municipal inclui governo próprio, organização local, administração de seus serviços e competência legislativa nos limites da Constituição.

O art. 30 assegura aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber; instituir e arrecadar tributos de sua competência; aplicar suas rendas; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, serviços públicos de interesse local, incluído o transporte coletivo, que tem caráter essencial; manter programas de educação infantil e de ensino fundamental, com cooperação técnica e financeira dos demais entes; prestar, com cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano; e promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a fiscalização federal e estadual.

Interesse local não equivale a interesse exclusivo do Município. Uma questão pode ter efeitos locais e, ao mesmo tempo, estar submetida a norma federal ou estadual. O Município atua quando a Constituição lhe dá competência e deve compatibilizar sua disciplina com as competências dos demais entes. A predominância do interesse local auxilia a identificar a competência municipal, mas não autoriza o Município a legislar sobre matéria privativa da União, como trânsito e transporte, em sentido amplo.

A Constituição reconhece ao Município a organização e a prestação do transporte coletivo local (art. 30, V). Isso não transfere ao Município a competência legislativa nacional sobre trânsito e transporte, prevista no art. 22, XI. São questões diferentes: organizar serviço local, de um lado; editar normas gerais sobre trânsito e transporte, de outro. A competência para fiscalizar um serviço ou conceder sua exploração também não implica poder para criar regime legislativo reservado a outro ente.

O STF, no Tema 967 da repercussão geral, julgado no RE 1.054.110, decidiu que é inconstitucional proibir ou restringir o transporte individual de passageiros por aplicativos. Reconheceu a possibilidade de regulamentação e fiscalização municipal, desde que respeitados os parâmetros constitucionais e não se estabeleçam restrições desproporcionais. O precedente é útil para diferenciar regulamentação municipal do serviço e proibição que inviabilize a atividade. A tese não converte o Município em legislador geral de trânsito.

A competência municipal para suplementar a legislação não se reduz a repetir normas federais e estaduais. O Município pode adaptar a disciplina às peculiaridades locais, desde que exista vínculo com sua competência e não haja conflito com a norma superior aplicável. A suplementação não permite afastar norma geral válida nem ocupar matéria reservada de modo exclusivo a outro ente.

7. Jurisprudência e critérios para resolver conflitos de competência

A Constituição não oferece uma regra única que resolva todo conflito pela dimensão geográfica do problema. A análise começa pela matéria e pela atividade discutida. Em seguida, identifica-se o dispositivo constitucional específico, a natureza material ou legislativa da competência e a existência de normas gerais ou de atribuições comuns. Por fim, verifica-se se a atuação questionada respeita os limites do interesse local, da suplementação e da cooperação.

O STF adota a compreensão de que a competência municipal exige interesse local, mas não isolamento do tema em relação aos interesses nacionais ou estaduais. O Tema 145, RE 586.224, aplica esse raciocínio à proteção ambiental: legislação municipal é possível no interesse local e deve ser harmônica com a disciplina federal e estadual. A decisão afasta duas respostas simplistas: nem todo tema ambiental pertence exclusivamente à União, nem a competência comum autoriza o Município a contrariar qualquer norma dos demais entes.

No Tema 917, julgado no ARE 878.911, o STF estabeleceu que lei municipal que gere despesa para a Administração não invade, só por isso, a iniciativa legislativa reservada ao chefe do Executivo. A invasão ocorre quando a lei trata da estrutura ou das atribuições dos órgãos ou do regime jurídico dos servidores, nos limites fixados pela tese. O tema é relevante quando a questão sobre competência municipal mistura repartição federativa e iniciativa legislativa. Uma coisa é saber se o Município pode legislar sobre o assunto; outra é saber quem, dentro do Município, pode iniciar o processo legislativo.

Na ADI 6.341, o STF examinou a repartição de atribuições durante a emergência da Covid-19 e preservou a competência dos demais entes para adotar medidas sanitárias no âmbito de suas atribuições constitucionais e legais. A decisão é expressão do federalismo cooperativo e da leitura conjunta das competências comuns e das competências próprias. Não autoriza concluir que a competência comum elimina a coordenação ou que qualquer medida local é válida independentemente de proporcionalidade e base normativa.

Em controvérsia, não basta dizer que a matéria acontece dentro dos limites de um Município. Trânsito, telecomunicações e direito civil podem produzir efeitos locais e continuar sujeitos a competência legislativa da União. Por outro lado, a União não pode deslocar para si, por simples conveniência, todo serviço que tenha reflexo nacional quando a Constituição atribuiu competência local ou comum. A banca testa a identificação do objeto real da norma, e não apenas seu título ou justificativa.

8. Intervenção: conceito, natureza e limites

A intervenção é medida constitucional excepcional que restringe temporariamente a autonomia de um ente para preservar ou restaurar a normalidade federativa. A Constituição prevê hipóteses taxativas. Não se admite intervenção por mera discordância política, por conveniência administrativa ou por avaliação genérica de que outro ente administra mal. É indispensável enquadrar os fatos em uma hipótese constitucional e seguir o procedimento correspondente.

A União pode intervir nos Estados e no Distrito Federal, nos casos do art. 34. O Estado pode intervir em seus Municípios, nos casos do art. 35. A União só pode intervir diretamente em Município quando este estiver localizado em Território Federal (art. 35, caput e parágrafo único). Não há intervenção federal direta em Município situado em Estado. Nesse caso, eventual intervenção municipal é estadual e deve respeitar o art. 35.

A medida deve ser proporcional à causa. O decreto especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e, se necessário, nomeará interventor (art. 36, § 1º). A intervenção deve cessar quando desaparecerem os motivos, sem prejuízo da responsabilização dos envolvidos. Cessados os motivos, as autoridades afastadas retornam a seus cargos, salvo impedimento legal (art. 36, § 4º).

9. Hipóteses de intervenção federal nos Estados e no DF

O art. 34 prevê sete grupos de fundamentos. A União pode intervir para manter a integridade nacional; repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra; pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação; reorganizar as finanças da unidade; prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial; e assegurar a observância dos princípios constitucionais sensíveis.

A hipótese de reorganização financeira tem requisitos específicos. A União pode intervir para reorganizar as finanças da unidade da Federação que suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior; ou deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas na Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei (art. 34, V, a e b). A falta de repasse constitucional aos Municípios é hipótese própria. Não se deve substituir o requisito constitucional por qualquer inadimplemento financeiro.

A execução de lei federal, ordem ou decisão judicial também exige distinguir situações. A recusa à execução de lei federal integra o art. 34, VI e segue o procedimento do art. 36, III. O descumprimento de ordem ou decisão judicial segue o procedimento do art. 36, II, que prevê requisição do tribunal competente. A causa material e o procedimento não podem ser confundidos.

Os princípios constitucionais cuja observância pode fundamentar intervenção são os chamados princípios sensíveis, listados no art. 34, VII: forma republicana, sistema representativo e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestação de contas da administração pública direta e indireta; e aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. A expressão princípios sensíveis designa esse rol constitucional específico, não qualquer princípio considerado importante.

A intervenção por violação de princípio sensível depende do procedimento próprio: provimento, pelo STF, de representação do Procurador-Geral da República (art. 36, III). A representação não é feita por qualquer pessoa diretamente ao STF como substituta do legitimado constitucional. A notícia de irregularidade pode provocar apuração e atuação das autoridades competentes, mas não dispensa os requisitos constitucionais.

10. Intervenção estadual em Município e prestação de contas

O art. 35 permite ao Estado intervir em Município quando: deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; não forem prestadas as contas devidas, na forma da lei; não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; ou o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar princípios indicados na Constituição estadual ou para prover a execução de lei, ordem ou decisão judicial.

O parágrafo único do art. 35 estende a competência da União para intervir a Municípios localizados em Território Federal, observados os mesmos casos previstos no caput. Essa regra é a exceção expressa à afirmação de que a União não intervém diretamente em Município. Se a questão não informa que o Município está em Território Federal, a intervenção municipal prevista no art. 35 é estadual.

A falta de prestação de contas prevista no art. 35, II, constitui fundamento autônomo. A Constituição não exige, para essa hipótese, representação do Procurador-Geral da República nem provimento do STF. A autoridade estadual competente deve apurar os pressupostos e adotar o procedimento constitucional e estadual aplicável. O decreto do Governador é submetido à apreciação da Assembleia Legislativa, conforme o art. 36, § 1º, porque a dispensa de apreciação prevista no § 3º não abrange o art. 35, II.

O art. 36, § 3º, dispensa apreciação legislativa quando a intervenção se funda no art. 34, VI ou VII, ou no art. 35, IV. Nesses casos, se a suspensão da execução do ato impugnado for suficiente para restabelecer a normalidade, o decreto pode limitar-se a essa providência. Essa dispensa não se estende à falta de contas do art. 35, II. A banca pode apresentar uma falta sistemática de prestação de contas e sugerir que a causa depende de representação interventiva do PGR. O enquadramento correto é o art. 35, II, e não o procedimento do princípio sensível do art. 34, VII.

Representação recebida pelo Ministério Público pode levar à apuração e às medidas cabíveis, mas não altera a hipótese constitucional nem torna o Ministério Público o órgão que decreta a intervenção. O Ministério Público estadual pode atuar conforme suas atribuições, inclusive provocar as autoridades competentes, mas a decretação é ato do chefe do Executivo estadual, sujeito ao controle constitucional e legislativo pertinente. É preciso separar notícia dos fatos, apuração, eventual representação judicial e decreto interventivo.

A atuação do Tribunal de Contas também requer cuidado. A imputação de débito ou a aplicação de multa pode gerar consequências próprias de controle externo, mas não equivale automaticamente a uma hipótese de intervenção. Para intervir em Município, é necessário identificar uma das causas taxativas do art. 35. A simples existência de débito, multa ou irregularidade apontada pelo Tribunal de Contas não substitui a demonstração de falta de prestação de contas, inadimplemento de dívida fundada nos termos constitucionais, não aplicação dos mínimos ou provimento da representação prevista no inciso IV.

11. Procedimento da intervenção e autoridades competentes

O procedimento varia conforme a causa. Há casos em que o Presidente da República ou o Governador age por iniciativa própria, observados os pressupostos constitucionais. Em outros, a autoridade somente pode decretar a intervenção após solicitação, requisição ou provimento judicial. A palavra usada pelo texto constitucional importa: solicitação, requisição e provimento não são sinônimos livres.

Na intervenção federal para garantir o livre exercício dos Poderes, se o Poder Legislativo ou o Executivo estiver coagido ou impedido, depende-se de solicitação desse Poder. Se a coação for exercida contra o Poder Judiciário, exige-se requisição do STF (art. 36, I). A requisição judicial não se confunde com representação do PGR.

Em caso de desobediência a ordem ou decisão judicial, a intervenção depende de requisição do STF, do STJ ou do TSE, conforme a matéria e a competência relacionadas à ordem descumprida (art. 36, II). O órgão requisitante não é escolhido livremente pelo chefe do Executivo. Deve-se identificar qual tribunal emitiu a ordem ou tem competência para a controvérsia, observada a Constituição.

Nos casos de recusa à execução de lei federal ou de violação dos princípios sensíveis, a intervenção federal depende de provimento, pelo STF, de representação do Procurador-Geral da República (art. 36, III). A representação do PGR e o provimento pelo STF são etapas distintas: o PGR provoca o tribunal; o STF decide se a representação procede. O chefe do Executivo não substitui o juízo constitucional do STF.

Na intervenção estadual em Município prevista no art. 35, IV, depende-se de provimento, pelo Tribunal de Justiça, de representação do Procurador-Geral de Justiça, conforme o procedimento constitucional (art. 36, IV). Essa hipótese abrange a garantia dos princípios indicados na Constituição estadual e a execução de lei, ordem ou decisão judicial. Não se deve aplicar esse procedimento à falta de contas do art. 35, II.

O decreto de intervenção deve especificar amplitude, prazo e condições de execução. Se necessário, nomeia interventor. O decreto será submetido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembleia Legislativa no prazo de vinte e quatro horas (art. 36, § 1º). Se o Legislativo não estiver funcionando, será convocado extraordinariamente no mesmo prazo. A regra de apreciação é, portanto, controle político posterior em prazo constitucional, e não autorização prévia para todo caso.

A apreciação legislativa é dispensada nas hipóteses do art. 36, § 3º: art. 34, VI e VII, e art. 35, IV. Mesmo nesses casos, o decreto pode limitar-se a suspender a execução do ato impugnado se isso bastar para restabelecer a normalidade. Essa limitação é uma possibilidade condicionada à suficiência da suspensão, não uma obrigação de sempre restringir o decreto ao ato.

Se o Congresso ou a Assembleia rejeitar o decreto, a intervenção cessa imediatamente (art. 36, § 2º). A cessação também ocorre quando terminam as razões que a justificaram, observada a regra de retorno das autoridades prevista no § 4º. A intervenção não pode prosseguir sem fundamento apenas porque o prazo inicialmente indicado ainda não se encerrou.

A regra sobre dívida estadual usa mais de dois anos consecutivos; a regra municipal menciona dois anos consecutivos. A Constituição ressalva motivo de força maior em ambas as hipóteses. A redação não autoriza trocar os requisitos nem presumir que qualquer dívida vencida justifica intervenção. Para os Estados, o art. 34, V, também contempla falta de entrega de receitas tributárias constitucionais aos Municípios dentro dos prazos legais.

12. Pegadinhas frequentes

Primeira: chamar a União de soberana. A soberania é da República Federativa do Brasil; a União é ente autônomo. Segunda: tratar Território como ente federativo. Território integra a União e não tem autonomia federativa. Terceira: afirmar que o Distrito Federal pode criar Municípios. A Constituição proíbe sua divisão municipal.

Quarta: confundir competência material exclusiva do art. 21 com competência legislativa privativa do art. 22. A primeira indica atribuições administrativas da União; a segunda reserva legislação e admite delegação limitada aos Estados por lei complementar sobre questões específicas. Quinta: afirmar que competência comum significa competência exclusiva ou que gera, por si só, competência legislativa. O art. 23 trata de atuação material cooperativa.

Sexta: dizer que norma geral federal superveniente revoga lei estadual. No art. 24, § 4º, ela suspende a eficácia da lei estadual apenas na parte incompatível. Sétima: atribuir competência concorrente do art. 24 aos Municípios. Eles legislam sobre interesse local e suplementam normas, nos termos do art. 30.

Oitava: concluir que toda matéria ocorrida no território municipal é de interesse local. A localização do fato não define sozinha a competência. Nona: confundir organização municipal do transporte coletivo com legislação geral de trânsito e transporte. Décima: considerar que a competência comum ambiental permite qualquer norma local, mesmo incompatível com a legislação aplicável.

Décima primeira: afirmar que a União pode intervir diretamente em Município de Estado. Em regra, não pode; a intervenção municipal é estadual. A exceção é o Município situado em Território Federal. Décima segunda: exigir representação do PGR para qualquer intervenção em Município. A representação do PGR e o provimento do STF são próprios das hipóteses federais indicadas no art. 36, III; a falta de prestação de contas municipal é fundamento do art. 35, II.

Décima terceira: estender a dispensa de apreciação legislativa a toda intervenção municipal. O art. 36, § 3º, dispensa apreciação apenas nas hipóteses que enumera. A falta de prestação de contas do art. 35, II, não está entre elas. Décima quarta: confundir o prazo para submeter o decreto ao Legislativo, de 24 horas, com os períodos de inadimplemento de dívida fundada previstos nos arts. 34 e 35.

Décima quinta: tratar solicitação, requisição e representação como expressões equivalentes. O art. 36 distribui atos e autoridades diferentes conforme a causa. A solicitação pode ser feita pelo Poder coagido; a requisição vem do tribunal indicado pela Constituição; a representação é provocação do legitimado e ainda depende de provimento judicial nas hipóteses constitucionais.

13. Roteiro para resolver questões

Em conflito de competências, identifique primeiro o objeto concreto da medida: serviço, fiscalização, legislação, proteção, prestação de política pública ou organização administrativa. Depois, classifique a competência como material ou legislativa. Em seguida, localize o dispositivo constitucional: arts. 21 e 23 para competências materiais centrais; arts. 22 e 24 para competências legislativas da União e concorrentes; arts. 25 e 30 para Estados e Municípios; art. 32 para o Distrito Federal. Por fim, verifique se há regra especial, competência comum, suplementação ou necessidade de cooperação.

Em questão de intervenção, comece pelo ente afetado e pelo ente que pretende intervir. Se o alvo for Estado ou DF, procure uma hipótese do art. 34. Se for Município, aplique o art. 35 e identifique se o interveniente é o Estado ou, excepcionalmente, a União em Território Federal. Depois, determine o inciso exato, a autoridade que solicita, requisita ou representa, o tribunal competente, a necessidade de apreciação legislativa e o prazo. Só então avalie se o decreto pode restringir-se à suspensão do ato e se há interventor.

Para a falta de prestação de contas municipal, a sequência é direta: identificar o art. 35, II; não confundir com princípio sensível do art. 34, VII; não exigir representação do PGR ou provimento do STF; verificar o decreto estadual e a submissão à Assembleia Legislativa em 24 horas; e lembrar que a dispensa do art. 36, § 3º, não alcança essa hipótese. Irregularidade contábil, débito ou multa de Tribunal de Contas devem ser analisados à luz dos fatos e dos requisitos constitucionais, não como sinônimos automáticos de hipótese interventiva.

A Constituição reparte competências por matéria e por função. Para classificar uma lei, identifique primeiro o que ela efetivamente regula: seu conteúdo predominante, seus destinatários, os efeitos que produz e o regime jurídico que institui. A finalidade declarada pelo legislador não basta. Invocar saúde, segurança, proteção do consumidor ou interesse local não transforma uma regra sobre trânsito, direito civil ou processo em matéria de competência estadual ou municipal.

O fundamento geral está nos arts. 18 e 21 a 25 e 30 da Constituição Federal. A autonomia dos entes não significa soberania nem liberdade para legislar sobre qualquer tema. Cada ente atua dentro das competências que a Constituição lhe atribui. Uma lei pode ser formalmente aprovada pelo órgão competente e, ainda assim, ser inconstitucional por invadir a matéria reservada a outro ente.

Use esta sequência: (1) classifique a função — administrativa, legislativa ou ambas; (2) encontre o núcleo material da regra; (3) procure a atribuição constitucional específica; (4) verifique se há competência concorrente, suplementar, local ou delegação válida; e (5) confira se a norma respeita a legislação federal ou estadual aplicável. Não confunda competência administrativa comum, do art. 23, com competência para editar leis.

A jurisprudência do STF aplica a predominância do interesse como critério de leitura da repartição constitucional. Esse critério ajuda a interpretar os dispositivos, mas não substitui o texto constitucional. Interesse nacional, regional e local não são rótulos que o legislador escolhe livremente; decorrem do objeto e do alcance efetivos da disciplina.

2. Competências administrativas e legislativas: não são a mesma coisa

A competência administrativa distribui tarefas de execução, prestação de serviços, fiscalização, proteção e atuação material. A competência legislativa distribui o poder de editar normas. O art. 23 enumera competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Entre elas estão proteger bens de valor histórico e cultural, cuidar da saúde e da assistência pública, proteger o meio ambiente, combater a poluição, preservar florestas e promover programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais e de saneamento. O dispositivo também abrange o combate às causas da pobreza e os registros de acompanhamento das concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.

O art. 23, parágrafo único, prevê que leis complementares fixem normas para a cooperação entre os entes, buscando equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar nacional. A existência de competência comum permite que mais de um ente atue administrativamente. Não torna, por si só, concorrente a competência legislativa sobre qualquer norma ligada à atividade. Para saber quem pode legislar, examine os arts. 22, 24, 25, 30 e demais disposições constitucionais pertinentes.

A União também tem competências materiais exclusivas no art. 21. Elas não são o mesmo que as competências legislativas privativas do art. 22. A banca troca com frequência os termos exclusiva, privativa, comum e concorrente. A classificação deve seguir o dispositivo invocado: art. 21 trata, em regra, de atribuições materiais da União; art. 22, de legislação privativa da União; art. 23, de atuação administrativa comum; e art. 24, de legislação concorrente.

Uma mesma política pública pode exigir atuação administrativa compartilhada e, ao mesmo tempo, obedecer a uma competência legislativa específica. Assim, a participação municipal na execução de política de saúde não autoriza o Município a disciplinar profissão, processo ou direito civil. Do mesmo modo, a competência comum para proteger o meio ambiente não exclui a distribuição de competências legislativas ambientais dos arts. 24, VI a VIII, e 30, I e II.

3. Competência legislativa privativa da União — art. 22

O art. 22 atribui privativamente à União a legislação sobre as matérias ali enumeradas. Entre as mais cobradas estão: direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; desapropriação; águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; serviço postal; sistema monetário e de medidas; política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; comércio exterior e interestadual; diretrizes da política nacional de transportes; regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; trânsito e transporte; jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; nacionalidade, cidadania e naturalização; povos indígenas; emigração e imigração; condições para o exercício de profissões; organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios; sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; consórcios e sorteios; normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares; competência da Polícia Federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais; seguridade social; diretrizes e bases da educação nacional; registros públicos; atividades nucleares; normas gerais de licitação e contratação; defesa territorial, aeroespacial, marítima, defesa civil e mobilização nacional; propaganda comercial; proteção e tratamento de dados pessoais; e normas gerais sobre desporto.

A lista é constitucional. O Estado não pode criar uma competência para si apenas porque a matéria afeta sua população. A regra é a competência da União nos assuntos enumerados, ressalvada a autorização constitucional do parágrafo único do art. 22. O Município tampouco pode legislar sobre eles por invocar interesse local, salvo quando exista espaço constitucional próprio de atuação local que não altere o núcleo da matéria federal.

O art. 22, parágrafo único, permite que lei complementar federal autorize os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no artigo. A autorização não é automática, não decorre de lei estadual e não pode ser presumida a partir da inércia da União. Exige lei complementar da União e deve delimitar as questões específicas abrangidas. A autorização não converte todo o tema em competência concorrente nem entrega ao Estado a matéria inteira. O Estado deve permanecer dentro dos limites da autorização e não pode contrariar o seu conteúdo.

O texto constitucional menciona expressamente os Estados. O Distrito Federal acumula competências legislativas estaduais e municipais, conforme o art. 32, § 1º; por isso, sua posição deve ser examinada à luz da natureza estadual da matéria e da autorização federal aplicável, sem equipará-lo a Município para fins de delegação. Em prova objetiva, a resposta segura é que a autorização do art. 22, parágrafo único, depende de lei complementar federal e se destina a questões específicas, não a uma transferência ampla da competência.

A lei complementar que autoriza não delega a competência legislativa da União em sentido administrativo. O que a Constituição permite é o exercício estadual, em âmbito delimitado, de legislação sobre questões específicas de matéria que, como regra, é privativa da União. A iniciativa da autorização não pode ser substituída por lei ordinária estadual. A Constituição não estabelece, no art. 22, parágrafo único, um quórum especial para a lei complementar; aplica-se o art. 69, que exige aprovação por maioria absoluta.

Também não se deve confundir essa hipótese com a competência concorrente do art. 24. Na competência concorrente, a própria Constituição confere atribuições legislativas à União, aos Estados e ao DF, com papéis diferentes. No art. 22, a competência é privativa da União e a atuação estadual depende da autorização específica prevista no parágrafo único.

A lista do art. 22 é frequentemente testada por meio de leis estaduais que apresentam finalidade local, mas disciplinam matéria federal. Normas sobre requisitos nacionais para habilitação de condutores, regras gerais de trânsito, transporte interestadual, direito processual, condições para exercício profissional ou direito do trabalho devem ser classificadas pelo conteúdo efetivo. Uma exigência local para licença de funcionamento, fiscalização de serviço ou ordenação urbana pode pertencer a outra competência; ela não pode, sob esse rótulo, alterar o regime nacional reservado à União.

4. Competência legislativa concorrente — art. 24

O art. 24 atribui competência legislativa concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal. O rol inclui direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; orçamento; juntas comerciais; custas dos serviços forenses; produção e consumo; florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; procedimentos em matéria processual; previdência social, proteção e defesa da saúde; assistência jurídica e Defensoria Pública; proteção e integração social das pessoas com deficiência; proteção à infância e à juventude; organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis; e proteção e tratamento de dados pessoais.

O modelo tem quatro regras. Primeiro, a União edita normas gerais (§ 1º). Segundo, Estados e Distrito Federal suplementam essas normas (§ 2º). Terceiro, se não houver lei federal de normas gerais, Estados e DF exercem competência legislativa plena para atender às suas peculiaridades (§ 3º). Quarto, a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual ou distrital apenas no que for contrário à norma federal (§ 4º).

A competência plena do § 3º não transforma o Estado em legislador nacional. A lei estadual pode ocupar provisoriamente o espaço necessário à disciplina da matéria no seu âmbito, mas não pode contrariar a Constituição nem invadir outra competência privativa da União. A lei federal posterior não revoga a lei estadual: suspende a eficácia da parte incompatível. Se a norma federal deixar de incidir ou a incompatibilidade cessar, a lei estadual poderá voltar a produzir efeitos, desde que continue válida e compatível com o ordenamento.

Norma geral federal estabelece parâmetros nacionais e deixa espaço para detalhamento. Não precisa ser superficial nem limitar-se a princípios abstratos; o que importa é que a União atue no âmbito de normas gerais e não elimine indevidamente a possibilidade de suplementação dos demais entes. Ao Estado cabe adaptar, detalhar e complementar, sem contrariar o parâmetro nacional. A fronteira pode exigir análise do conteúdo e do grau de uniformidade necessário à matéria.

A União não perde a competência para editar normas gerais pelo fato de já haver lei estadual. Tampouco a lei federal posterior apaga por inteiro a disciplina estadual. O efeito textual do art. 24, § 4º, é suspensão da eficácia somente na extensão da incompatibilidade. A banca costuma trocar suspende por revoga, ou dizer que a lei federal superveniente extingue automaticamente toda a lei estadual. As duas formulações estão erradas.

O Município não está no rol do art. 24. Isso não o impede de legislar dentro das competências do art. 30, I e II, inclusive para suplementar legislação federal e estadual no que couber. A fonte da competência municipal, porém, é o art. 30, e não uma inclusão fictícia no rol da competência concorrente. A suplementação municipal requer pertinência com interesse local e não pode contrariar normas federais ou estaduais válidas que regulem legitimamente o tema.

5. Competência estadual residual e regras próprias dos Estados

O art. 25, § 1º, reserva aos Estados as competências que a Constituição não lhes vede. É a competência residual ou remanescente. Ela não permite ao Estado ocupar matérias que a Constituição atribuiu à União ou aos Municípios, nem afastar os modelos de competência expressamente previstos. Antes de usar a cláusula residual, verifique se há atribuição federal, municipal ou distrital específica.

O art. 25, § 2º, reserva aos Estados a exploração direta, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canalizado, na forma da lei. A medida provisória não pode regulamentar esse serviço. É regra de competência material e de organização do serviço, não uma autorização geral para legislar sobre gás, energia ou transporte, matérias que podem estar sujeitas a competências federais específicas.

O art. 25, § 3º, permite aos Estados, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões formadas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum. Essa competência não elimina a autonomia municipal nem converte todo serviço local em estadual. A integração deve cuidar de funções efetivamente comuns ao conjunto territorial, nos termos constitucionais.

A organização interna dos Estados e os poderes de suas assembleias e governos também devem respeitar a Constituição Federal. O fato de a Constituição estadual ser a norma de referência do controle concentrado estadual não amplia as competências legislativas do Estado. O parâmetro estadual precisa ser interpretado em conformidade com a repartição federal.

6. Distrito Federal: acumulação, não divisão em Municípios

O Distrito Federal rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, aprovada por dois terços da Câmara Legislativa e promulgada por ela, conforme o art. 32, caput. O DF não pode ser dividido em Municípios. O art. 32, § 1º, atribui-lhe as competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios. Por isso, o DF exerce, conforme a matéria, competências residuais estaduais, competências concorrentes de Estado e DF e competências de interesse local próprias dos Municípios.

A acumulação não torna o DF competente para legislar em qualquer matéria. Permanecem as competências privativas da União, as regras da competência concorrente e os limites que valem para Estados e Municípios. A banca pode apresentar uma questão local e perguntar se cabe ao DF legislar: a resposta pode ser afirmativa por força do art. 32, § 1º, mas é preciso verificar se o núcleo não pertence à União.

A União organiza e mantém, nos termos do art. 21, XIV, as polícias civil e penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, além de prestar assistência financeira ao DF para a execução de serviços públicos, por fundo próprio. O art. 22, XVII, prevê competência legislativa privativa da União sobre normas gerais relativas, entre outros pontos, à organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares. Essas regras específicas afastam uma leitura simplista segundo a qual tudo que ocorre no território distrital é matéria legislativa do DF.

7. Municípios: interesse local e suplementação

O art. 30, I, confere ao Município competência para legislar sobre assuntos de interesse local. Interesse local não significa interesse exclusivo do Município: é local a matéria cuja disciplina apresenta predominância municipal, sem deixar de poder produzir efeitos em outras esferas. O art. 30, II, permite suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Os incisos III a IX também atribuem funções municipais relevantes, como instituir e arrecadar tributos de sua competência, organizar e prestar serviços públicos de interesse local, promover adequado ordenamento territorial e proteger o patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a fiscalização federal e estadual.

Interesse local e suplementação são fundamentos relacionados, mas distintos. O Município pode editar disciplina própria sobre matéria efetivamente local com base no inciso I. Pode também completar normas federais e estaduais aplicáveis, nos termos do inciso II. Em ambos os casos, não pode contrariar a Constituição nem desfigurar a disciplina nacional ou estadual válida. Dizer apenas que a lei se aplica dentro do território municipal não demonstra interesse local.

A competência municipal para organizar e prestar serviços públicos de interesse local inclui o transporte coletivo, que o art. 30, V, qualifica como essencial. Também compete ao Município promover, no que couber, adequado ordenamento territorial mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, conforme o art. 30, VIII. Essas atribuições não transferem ao Município a competência para legislar sobre trânsito e transporte em geral, reservada privativamente à União pelo art. 22, XI.

A distinção está no objeto. Organizar o serviço municipal, disciplinar pontos de embarque, ordenar o uso do solo, fiscalizar o funcionamento local e definir aspectos de prestação dentro do espaço municipal podem integrar competências municipais. Criar requisitos nacionais de habilitação, alterar regras gerais de trânsito, estabelecer regime de profissão ou disciplinar transporte interestadual pode invadir matéria federal. A lei deve ser avaliada pelo que faz, não pela etiqueta usada.

O Município pode atuar em proteção do consumidor, produção e consumo, saúde e meio ambiente quando houver fundamento constitucional e interesse local ou espaço suplementar. Mas essas referências não autorizam alterar competências federais. O STF reconhece competência municipal para legislar sobre meio ambiente quando presente interesse local e quando a disciplina for harmônica com as normas dos demais entes. No RE 586.224, Tema 145 da repercussão geral, o Tribunal firmou que o Município é competente para legislar sobre meio ambiente com a União e o Estado no limite de seu interesse local e desde que a norma seja harmônica com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados.

Em transporte individual privado remunerado por aplicativos, a Lei 12.587/2012, art. 11-A, atribui aos Municípios e ao Distrito Federal a regulamentação e a fiscalização do serviço, nos termos da lei, e prevê diretrizes para o exercício dessa competência. O parágrafo único elenca diretrizes como cobrança de tributos municipais, exigência de seguro e inscrição do motorista como contribuinte individual do INSS, entre outras previstas no dispositivo. O art. 11-B prevê requisitos para a autorização do motorista. A competência local não significa liberdade para proibir arbitrariamente a atividade ou inviabilizar o modelo nacional.

No RE 1.054.110, Tema 967 da repercussão geral, o STF decidiu que é inconstitucional proibir ou restringir o transporte individual privado de passageiros por aplicativos. Reconheceu que os Municípios e o Distrito Federal podem regulamentar e fiscalizar a atividade, desde que respeitem os parâmetros constitucionais e legais. No mesmo julgamento, o Tribunal assentou que a proibição ou restrição desproporcional viola a livre iniciativa e a livre concorrência. A tese não elimina a competência local: separa regulamentação legítima de proibição incompatível com a Constituição.

Essa orientação é útil para analisar lei estadual que condicione o funcionamento do transporte local por aplicativo à edição de ato municipal. A questão exige verificar se o Estado apenas reconhece a atribuição municipal prevista na legislação federal ou se cria, por conta própria, proibição, requisito geral ou regime que invade matéria federal ou competência municipal. Não basta concluir que toda lei estadual sobre o serviço é válida ou que toda disciplina municipal é suficiente. Identifique o comando efetivo e confronte-o com os arts. 22, XI, 30, I, II e V, e 11-A e 11-B da Lei 12.587/2012.

8. Iniciativa legislativa e leis municipais de política pública

A repartição de competências materiais não resolve, sozinha, a questão da iniciativa do projeto de lei. São controles distintos: uma lei pode versar sobre matéria municipal e, ainda assim, ter vício de iniciativa ou interferir indevidamente na organização administrativa; também pode ter iniciativa válida e invadir competência de outro ente.

No Tema 917 da repercussão geral, julgamento do RE 878.911, o STF fixou entendimento de que não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo a lei que, embora crie despesa para a Administração, não trate da estrutura ou das atribuições de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. O ponto decisivo não é a mera criação de custo ou a origem parlamentar do projeto. É preciso verificar se a norma interfere nas matérias reservadas à iniciativa do Executivo, especialmente estrutura administrativa, atribuições de órgãos e regime de servidores, observadas as regras constitucionais aplicáveis ao ente.

Uma lei municipal que institua cadastro de beneficiários de serviço assistencial pode, conforme seu conteúdo, organizar uma política pública local e fixar critérios substantivos dentro da competência municipal. A análise muda se a lei redesenha órgãos, cria atribuições administrativas específicas, altera o regime dos servidores ou impõe providências de gestão reservadas ao Executivo. A simples previsão de que o Executivo regulamente a lei não basta para concluir que há vício; tampouco o rótulo de política pública sana uma invasão demonstrada.

Examine separadamente eventual prazo imposto ao Executivo para regulamentar. Há precedentes do STF que censuram interferência legislativa na esfera de organização e direção administrativa quando a lei fixa prazo ou ordena ato próprio do Executivo sem base constitucional. A conclusão depende do alcance da norma, do parâmetro constitucional invocado e do desenho institucional aplicável. Não transforme essa questão em regra automática de que toda cláusula de regulamentação é válida ou inválida. Em prova, identifique se o prazo apenas organiza a eficácia prevista pelo legislador ou se constrange competência administrativa constitucionalmente reservada.

O art. 30, I e II, fornece a base material municipal quando a norma trata de interesse local ou suplementação. O Tema 917 trata da iniciativa e da separação de Poderes. Não são fundamentos intercambiáveis. Se a questão menciona cadastro de beneficiários de serviço municipal, pergunte: o objeto é local? A lei apenas estabelece diretrizes e critérios ou reorganiza a Administração? Cria atribuições para órgãos ou servidores? Impõe prazo de regulamentação? Cada resposta compõe uma etapa própria do exame.

9. Matérias recorrentes e jurisprudência constitucional

Em conflitos sobre direito do trabalho, direito civil, processo, trânsito e transporte, a tendência decisiva é verificar se a lei local cria regra que altera o regime nacional. A invocação de defesa do consumidor ou de saúde não autoriza, por si, legislação estadual ou municipal sobre matéria privativa. O ente pode agir nas áreas em que possui competência própria, mas deve manter a disciplina dentro desse espaço.

A Súmula Vinculante 46 do STF estabelece que a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União. A súmula concretiza a competência sobre direito penal e processual do art. 22, I. A lei estadual não pode criar crimes de responsabilidade ou definir, por conta própria, o processo e julgamento dessas infrações.

A Súmula Vinculante 2 do STF dispõe que é inconstitucional lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias. O fundamento é a competência privativa da União prevista no art. 22, XX. O precedente é exemplo de matéria em que a invocação de interesse arrecadatório estadual não afasta a repartição constitucional.

A Súmula Vinculante 38 do STF enuncia que é competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial. A regra decorre do interesse local, mas não significa competência municipal para regular todos os aspectos da atividade econômica ou de profissões. A banca pode trocar horário de estabelecimento por normas gerais de trabalho, matéria federal, ou usar a súmula como se autorizasse restrições sem relação com o interesse local.

A Súmula Vinculante 39 do STF afirma que compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal. O tema evidencia que, apesar da acumulação de competências do DF, existem atribuições federais específicas sobre organização e manutenção das forças de segurança distritais. Não confunda a súmula com a competência estadual para organizar as polícias dos Estados.

O STF também decidiu, no Tema 145, que a legislação ambiental municipal é possível nos limites do interesse local e em harmonia com a disciplina federal e estadual. No Tema 967, reconheceu a competência de Municípios e DF para regulamentar e fiscalizar o transporte individual privado por aplicativos, mas afastou proibição ou restrição desproporcional. No Tema 917, distinguiu criação de despesa de efetiva interferência na estrutura administrativa, nas atribuições dos órgãos e no regime jurídico dos servidores. Esses entendimentos devem ser aplicados ao objeto concreto, sem transportar a conclusão para matéria diferente.

10. Competência concorrente: questões de prova e efeitos da lei nova

Quando houver lei federal de normas gerais, compare a lei estadual ou distrital com ela. Se a norma local detalha a execução e atende peculiaridades sem contradizer o padrão nacional, pode ser suplementar válida. Se regula aspecto que a Constituição reservou à União ou rompe o padrão federal, pode haver inconstitucionalidade. A mera existência de uma lei federal não elimina toda a competência estadual: é necessário identificar o conteúdo da norma federal e o espaço que permanece para suplementação.

Quando não houver norma federal de normas gerais, o Estado e o DF podem legislar plenamente para atender peculiaridades, com fundamento no art. 24, § 3º. A edição posterior de norma geral federal produz o efeito do § 4º: suspende a eficácia da regra estadual incompatível, não revoga a lei inteira. Regras estaduais compatíveis podem continuar vigentes. A norma federal não pode usar a competência geral para apagar toda disciplina local se a Constituição preserva a suplementação.

A expressão normas gerais não é sinônimo de qualquer lei federal relacionada ao assunto. O enquadramento depende da matéria e do conteúdo. Uma lei federal pode tratar de competência privativa da União, hipótese em que não se aplica o mecanismo dos §§ 1º a 4º do art. 24. A banca pode mencionar lei federal posterior e induzir o candidato a aplicar automaticamente suspensão de eficácia: primeiro é preciso confirmar que se trata de competência concorrente e de norma geral federal.

A competência suplementar municipal também não é igual à competência plena estadual do art. 24, § 3º. Esse parágrafo confere competência plena a Estados e DF na ausência de normas gerais federais. O Município não aparece nele. A competência municipal deve ser fundada no art. 30, I ou II, e fica limitada pelo interesse local e pelo que couber na suplementação.

11. Prazos, quóruns e condições que merecem memorização

O núcleo da matéria não contém prazo geral para que Estados ou Municípios suplementem legislação. Não invente prazo para a edição de normas locais. Os prazos e quóruns constitucionais que aparecem em questões são específicos: maioria absoluta para aprovação de lei complementar, pela regra geral do art. 69; e, na aprovação da Lei Orgânica do DF, dois turnos, interstício mínimo de dez dias e dois terços dos membros da Câmara Legislativa, nos termos do art. 32, caput. A criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões exige lei complementar estadual, conforme o art. 25, § 3º.

Não confunda a maioria absoluta exigida para lei complementar com maioria simples, nem a aprovação por dois terços da Lei Orgânica do DF com o quórum da autorização federal do art. 22, parágrafo único. A autorização é veiculada por lei complementar; o texto constitucional não estabelece para ela um quórum adicional específico além do regime geral das leis complementares.

12. Quadro de revisão: titularidade e limite

13. Pegadinhas recorrentes da FGV

Primeira: trocar competência administrativa comum por competência legislativa concorrente. O art. 23 não é o rol do art. 24. A atuação conjunta na execução não autoriza cada ente a legislar sobre todos os aspectos da política.

Segunda: incluir Municípios no art. 24. Eles não estão no rol. Podem legislar com base no art. 30, I e II, dentro de interesse local e suplementação cabível.

Terceira: afirmar que lei federal superveniente revoga lei estadual. No modelo do art. 24, § 4º, a lei federal suspende a eficácia do trecho estadual contrário. A lei estadual compatível permanece eficaz.

Quarta: tratar competência privativa como delegável de modo informal. O art. 22, parágrafo único, exige lei complementar federal e questões específicas. Não há delegação automática, não basta lei estadual nem se transfere toda a matéria.

Quinta: presumir que proteção ao consumidor, saúde ou segurança desloca a competência. A finalidade pode ser relevante, mas o núcleo e o efeito da norma continuam decisivos. Uma regra que estabelece condição geral para exercer profissão ou altera requisitos nacionais de trânsito pode invadir competência da União mesmo que tenha sido apresentada como medida protetiva.

Sexta: tratar interesse local como exclusividade territorial. O interesse local pode coexistir com interesses regionais e nacionais; importa a predominância e o espaço reservado ao Município. A aplicação somente dentro do território municipal não resolve a classificação.

Sétima: confundir suplementação com autorização para contrariar a norma superior. Suplementar é completar ou adaptar dentro do espaço constitucional, não afastar regra federal ou estadual válida. Na competência concorrente, o parâmetro federal é de normas gerais; na competência municipal, observe também o art. 30, II, e a pertinência local.

Oitava: deduzir que o DF é Município ou Estado para todos os efeitos. O art. 32, § 1º, acumula competências legislativas estaduais e municipais, mas o DF não pode ser dividido em Municípios e continua sujeito a competências federais específicas.

Nona: usar o Tema 917 para validar qualquer lei parlamentar que crie política pública. O precedente afasta a ideia de que toda despesa gera vício de iniciativa; não autoriza lei que reorganize órgãos, crie atribuições administrativas reservadas ou altere regime de servidores. Competência material e iniciativa são controles distintos.

Décima: aplicar o Tema 967 como se Municípios não pudessem regulamentar aplicativos. O STF admite regulamentação e fiscalização locais dentro dos parâmetros constitucionais e legais, mas afasta proibição ou restrição desproporcional. Também não se pode concluir que o Estado pode substituir o Município em matéria local ou disciplinar matéria federal apenas por invocar interesse estadual.

14. Roteiro para resolver casos concretos

Em questão sobre lei estadual ou municipal, escreva mentalmente uma frase que descreva o comando real: por exemplo, cria requisito nacional para habilitação; ordena o transporte coletivo local; fixa norma geral de proteção ambiental; estabelece cadastro municipal de beneficiários; altera procedimento judicial; ou define condição para exercício de profissão. Evite repetir a justificativa política apresentada pelo enunciado.

Depois, associe a frase ao dispositivo constitucional. Se o núcleo constar do art. 22, a regra é competência privativa da União; verifique eventual lei complementar autorizadora do parágrafo único. Se constar do art. 24, aplique a divisão entre normas gerais e suplementação, além dos §§ 3º e 4º. Se for matéria local, examine o art. 30, I e II, e, quando pertinente, os incisos sobre serviços e ordenamento urbano. Se for atividade material comum, use o art. 23 para a execução, mas procure separadamente a fonte da competência legislativa.

Por fim, confira os limites concretos: existe norma geral federal? A lei local a complementa ou contradiz? O assunto é predominantemente local? A norma realmente regulamenta um serviço local ou altera um regime nacional? Há autorização por lei complementar? A iniciativa interfere na estrutura administrativa ou no regime de servidores? Essa sequência reduz o risco de responder apenas com base no propósito declarado da lei.

A Constituição adota o bicameralismo federal. O Congresso Nacional é formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal (CF, art. 44). A Câmara representa o povo; o Senado representa os Estados e o Distrito Federal. As duas Casas participam da elaboração das leis federais, mas têm composição, forma de eleição e competências próprias.

A Câmara é composta por representantes do povo eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, Território e no Distrito Federal (CF, art. 45). O número de deputados por unidade da Federação é proporcional à população, nos limites constitucionais: nenhum Estado terá menos de oito nem mais de setenta deputados; cada Território elegerá quatro. A lei complementar fixa o número total e a representação por unidade da Federação, com ajustes no ano anterior às eleições (art. 45, § 1º). A Constituição não fixa diretamente o total atual de deputados.

O Senado compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário. Cada unidade elege três senadores, com dois suplentes para cada um. O mandato é de oito anos, e a representação se renova de quatro em quatro anos, alternadamente por um e por dois terços (CF, art. 46, §§ 1º a 3º). Assim, as eleições não renovam simultaneamente todas as cadeiras do Senado.

A legislatura dura quatro anos (CF, art. 44, parágrafo único). Não se confunde com sessão legislativa, que corresponde ao período anual de trabalho parlamentar. A sessão legislativa ordinária ocorre de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Se essas datas recaírem em sábado, domingo ou feriado, a reunião passa para o primeiro dia útil subsequente. A sessão não será interrompida em julho enquanto não for aprovada a lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 57, caput e § 2º). A Constituição também prevê sessões preparatórias para a posse dos membros e a eleição das Mesas (art. 57, § 4º).

As Mesas dirigem os trabalhos de cada Casa. O Congresso também pode reunir Câmara e Senado em sessão conjunta nas hipóteses constitucionais, como inaugurar a sessão legislativa, elaborar regimento comum e conhecer do veto presidencial (CF, art. 57, § 3º; art. 66, § 4º). Sessão conjunta não transforma as duas Casas em uma só: em diversas deliberações, cada Casa vota separadamente.

As comissões são órgãos internos das Casas ou do Congresso. Podem discutir e votar projetos nos casos previstos nos regimentos, sem prejuízo da possibilidade de recurso de um décimo dos membros da Casa para levar a decisão ao Plenário (CF, art. 58, § 2º, I). Também realizam audiências públicas, convocam autoridades e recebem petições e reclamações nos termos constitucionais. As comissões parlamentares de inquérito serão examinadas adiante.

2. Regras de deliberação e competências das Casas

Salvo disposição constitucional em contrário, cada Casa e suas comissões deliberam por maioria dos votos, desde que esteja presente a maioria absoluta de seus membros (CF, art. 47). A maioria absoluta é calculada sobre a composição total da Casa; a maioria simples, ou relativa, considera os votos dos presentes, respeitado o quórum de presença. Não confunda o quórum para iniciar a deliberação com o quórum de aprovação.

O Congresso exerce competências legislativas e competências de fiscalização e controle. A Constituição distribui atribuições entre: Congresso Nacional, no art. 49; Câmara dos Deputados, no art. 51; Senado Federal, no art. 52. A expressão “privativamente” identifica competência atribuída à Casa indicada. A competência exclusiva do Congresso e as competências privativas das Casas são exercidas, em regra, sem sanção presidencial.

Entre as competências exclusivas do Congresso Nacional estão resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional; autorizar o Presidente da República a declarar guerra, celebrar a paz e permitir o trânsito ou a permanência temporária de forças estrangeiras, ressalvados os casos previstos em lei complementar; autorizar o Presidente e o Vice-Presidente a se ausentarem do País por mais de quinze dias; sustar atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República; e fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo (CF, art. 49, I, II, III, V, IX e X). O art. 49 contém outras atribuições, como aprovar estado de defesa e intervenção federal, autorizar estado de sítio e aprovar iniciativas do Executivo referentes a atividades nucleares (incisos IV, XIV e XVII).

A Câmara dos Deputados autoriza, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado (CF, art. 51, I). A autorização não é julgamento nem condenação. Também cabe privativamente à Câmara tomar as contas do Presidente da República se não forem apresentadas ao Congresso em sessenta dias após a abertura da sessão legislativa (art. 51, II); elaborar seu regimento interno; dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção de cargos e iniciativa de lei para fixar a remuneração correspondente, observados os parâmetros da lei de diretrizes orçamentárias (art. 51, III e IV); e eleger membros do Conselho da República nas hipóteses constitucionais (art. 51, V).

Ao Senado compete processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente nos crimes de responsabilidade e os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles. Também processa e julga, nos crimes de responsabilidade, Ministros do Supremo Tribunal Federal, membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União (CF, art. 52, I e II). Nesses julgamentos, funciona como Presidente o Presidente do STF; a condenação exige dois terços dos votos do Senado e limita-se à perda do cargo, com inabilitação por oito anos para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis (art. 52, parágrafo único).

O Senado também aprova previamente, por voto secreto após arguição pública, autoridades indicadas pela Constituição, incluindo magistrados nos casos previstos, Ministros do TCU indicados pelo Presidente da República, Governador de Território, presidente e diretores do Banco Central, Procurador-Geral da República e outras autoridades (CF, art. 52, III). Aprova previamente, por voto secreto, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente (art. 52, IV). Ainda autoriza operações externas de natureza financeira de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; fixa limites globais para o montante da dívida consolidada; e dispõe sobre limites e condições de operações de crédito (art. 52, V a IX). Também suspende a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF (art. 52, X), e aprova exoneração de ofício do Procurador-Geral da República antes do término do mandato (art. 52, XI).

A autorização da Câmara para processar o Presidente é diferente do julgamento pelo Senado. Nos crimes comuns, autorizado o processo, o Presidente é julgado pelo STF; nos crimes de responsabilidade, pelo Senado, sob a presidência do Presidente do STF (CF, art. 86, caput e incisos I e II). O juízo de admissibilidade político da Câmara não substitui o exame jurídico do tribunal competente.

3. Imunidades parlamentares e investigação parlamentar

Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por suas opiniões, palavras e votos, nos termos do art. 53, caput, da Constituição. A inviolabilidade protege manifestações ligadas ao exercício do mandato, observados os limites definidos pela jurisprudência. Não é uma imunidade geral para atos sem relação com a função parlamentar.

Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso não podem ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos são remetidos à Casa respectiva em vinte e quatro horas, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão (CF, art. 53, § 2º). Recebida denúncia contra parlamentar por crime ocorrido após a diplomação, o STF dá ciência à Casa; por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, a Casa pode sustar o andamento da ação penal até a decisão final (art. 53, §§ 3º e 4º). A sustação suspende a prescrição enquanto durar o mandato (art. 53, § 5º). A mudança promovida pela EC 35/2001 dispensou autorização prévia da Casa para o recebimento da denúncia; não confunda essa regra com a possibilidade posterior de sustação.

A CPI é criada pela Câmara e pelo Senado, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço dos membros, para apurar fato determinado e por prazo certo. Suas conclusões, se for o caso, são encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, § 3º). O requisito de um terço dá à minoria parlamentar o direito de instaurar a comissão quando presentes os demais requisitos; não depende de aprovação discricionária da maioria.

A CPI tem poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além dos previstos nos regimentos. Isso não a transforma em órgão judicial nem lhe permite impor condenação. A jurisprudência do STF reconhece poderes investigatórios relevantes, mas exige fundamentação, pertinência com o fato determinado e respeito aos direitos fundamentais. A CPI não pode decretar prisão preventiva, condenar, determinar interceptação telefônica — medida sujeita à reserva de jurisdição — nem substituir o Ministério Público na acusação. Pode, observados os requisitos constitucionais e legais, determinar a quebra de sigilos bancário, fiscal e de registros telefônicos, sem acessar o conteúdo de conversas interceptadas. A testemunha não perde o direito ao silêncio quanto a respostas que possam incriminá-la; o investigado não é obrigado a produzir prova contra si.

4. Processo legislativo: espécies e atos sem sanção

O processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções (CF, art. 59). A Constituição prevê procedimentos distintos. Não existe sanção ou veto presidencial para emenda constitucional, decreto legislativo e resolução. A lei complementar e a lei ordinária, em regra, passam por deliberação parlamentar e sanção ou veto, conforme os arts. 65 e 66.

A lei complementar é exigida quando a Constituição reserva determinada matéria a essa espécie. Sua aprovação depende da maioria absoluta dos membros de cada Casa (CF, art. 69). A lei ordinária é aprovada, em regra, por maioria simples dos votos, presente a maioria absoluta (art. 47). A diferença não está em uma hierarquia geral entre as duas espécies: a lei complementar trata das matérias constitucionalmente reservadas e tem quórum de aprovação mais elevado. Se a Constituição não exigir lei complementar, não se deve presumir essa reserva.

O decreto legislativo veicula deliberações do Congresso em matérias de sua competência exclusiva, como as do art. 49; não se submete à sanção presidencial. A resolução disciplina matérias de competência do Congresso ou de uma de suas Casas, inclusive assuntos internos e situações constitucionais específicas. A Constituição e os regimentos determinam qual órgão delibera e qual espécie normativa é adequada. A nomenclatura, por si só, não altera a competência constitucional.

A lei delegada é elaborada pelo Presidente da República após solicitação de delegação ao Congresso. A delegação é concedida por resolução do Congresso, que especifica seu conteúdo e os termos de exercício (CF, art. 68, caput e § 2º). Não podem ser objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso, os de competência privativa da Câmara ou do Senado, matéria reservada a lei complementar e legislação sobre organização do Judiciário e do Ministério Público, carreira e garantia de seus membros, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos (art. 68, § 1º). Se a resolução determinar apreciação do projeto pelo Congresso, a votação será única e sem emendas (art. 68, § 3º). A lei delegada não se confunde com decreto legislativo: a primeira é produzida pelo Presidente dentro da delegação; o segundo é ato do Congresso.

5. Iniciativa legislativa

A iniciativa é a fase que desencadeia o processo legislativo. A regra é a iniciativa concorrente dos legitimados constitucionais, ressalvadas as matérias de iniciativa reservada. Podem apresentar projetos de lei ordinária ou complementar membros e comissões da Câmara, do Senado ou do Congresso, o Presidente da República, o STF, os tribunais superiores, o Procurador-Geral da República e os cidadãos, na forma constitucional (CF, art. 61, caput). A competência de cada legitimado depende da matéria e das reservas específicas da Constituição.

O Presidente da República tem iniciativa privativa para leis que disponham sobre as matérias do art. 61, § 1º, como criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para as Defensorias dos Estados, observados os limites constitucionais; criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; e militares das Forças Armadas, seu regime jurídico e matérias correlatas enumeradas no dispositivo. A reserva deve ser interpretada conforme o texto constitucional: não se amplia por analogia.

Também há iniciativas reservadas a outros Poderes e instituições. O STF e os tribunais superiores propõem ao Legislativo, nos casos constitucionais, a alteração do número de membros dos tribunais inferiores, a criação e extinção de cargos e a remuneração de seus serviços auxiliares e dos juízos vinculados, além de outras matérias previstas no art. 96, II. O Ministério Público apresenta projetos relativos à criação e extinção de cargos e serviços auxiliares, política remuneratória e planos de carreira, observados os arts. 127, § 2º, e 128, § 5º. A Constituição confere autonomia e iniciativa orçamentária a órgãos e Poderes dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (art. 99, §§ 1º a 3º; art. 127, § 3º).

A jurisprudência do STF considera inconstitucional a usurpação de iniciativa reservada. A sanção presidencial não convalida o vício de iniciativa: a antiga orientação de que a sanção supriria o defeito foi superada. O entendimento consta da Súmula 5 do STF, que foi cancelada, e não deve ser aplicada como direito vigente. A questão atual é de constitucionalidade formal, e a iniciativa deve ser aferida pela matéria efetivamente tratada no projeto.

A iniciativa popular federal pode ser exercida pela apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados. O projeto deve ser subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles (CF, art. 61, § 2º). A Constituição prevê iniciativa popular de projeto de lei, não de emenda constitucional federal. A exigência de distribuição territorial impede que o requisito seja satisfeito apenas pelo número total de assinaturas concentradas em poucas unidades.

6. Tramitação, sanção, veto e promulgação

Salvo regra constitucional diversa, o projeto aprovado por uma Casa é revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação. Se a Casa revisora aprovar, o projeto segue à sanção ou promulgação; se o rejeitar, será arquivado; se o emendar, volta à Casa iniciadora (CF, art. 65). A Casa iniciadora não é sempre a Câmara: projetos apresentados por Senadores começam no Senado; os demais seguem as regras constitucionais e regimentais aplicáveis.

Concluída a votação, o projeto de lei aprovado é enviado ao Presidente da República. O Presidente dispõe de quinze dias úteis, contados do recebimento, para sancionar ou vetar. O silêncio no prazo importa sanção (CF, art. 66, § 1º). O veto deve ser expresso, motivado por inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público, e pode ser total ou parcial. O veto parcial só pode abranger o texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea; não pode cortar palavras ou expressões para produzir redação nova (art. 66, §§ 1º e 2º). O Presidente comunica os motivos do veto ao Presidente do Senado em quarenta e oito horas (art. 66, § 1º).

O Congresso aprecia o veto em sessão conjunta, dentro de trinta dias do recebimento. Para rejeitá-lo, exige-se a maioria absoluta dos Deputados e dos Senadores, em votação aberta (CF, art. 66, § 4º, com redação decorrente da EC 76/2013). Se o veto não for mantido, o projeto é enviado para promulgação. Esgotado o prazo sem deliberação, o veto é incluído na ordem do dia da sessão imediata e sobresta as demais proposições, ressalvadas as matérias com prioridade constitucional (art. 66, § 6º). A promulgação compete inicialmente ao Presidente da República; se ele não a fizer em quarenta e oito horas, caberá ao Presidente do Senado, e, se este também não o fizer no mesmo prazo, ao Vice-Presidente do Senado (art. 66, § 7º).

Sanção não é requisito para a validade de emenda constitucional, decreto legislativo ou resolução. Também não se confunde veto com rejeição parlamentar: o veto é ato presidencial sujeito à apreciação do Congresso; a rejeição do projeto por uma Casa encerra aquela tramitação e impede que a matéria seja reapresentada na mesma sessão legislativa, salvo proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas (CF, art. 67).

7. Medidas provisórias

Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República pode adotar medida provisória, com força de lei, devendo submetê-la imediatamente ao Congresso Nacional (CF, art. 62, caput). A medida produz efeitos desde sua publicação, mas depende de apreciação parlamentar e tem duração constitucional limitada. Relevância e urgência são pressupostos sujeitos ao controle político do Congresso e, excepcionalmente, ao controle judicial quando houver abuso manifesto; não são expressões que autorizem livre substituição do processo legislativo ordinário.

A medida provisória vigora por sessenta dias, prorrogáveis uma vez por igual período se a votação não tiver sido concluída nas duas Casas. O prazo fica suspenso durante o recesso parlamentar. A apreciação começa na Câmara dos Deputados, depois de exame por comissão mista de Deputados e Senadores (CF, art. 62, §§ 3º, 4º, 6º e 9º). Se não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados da publicação, entra em regime de urgência, sucessivamente, em cada Casa, e ficam sobrestadas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando, ressalvadas as matérias que não possam ser objeto de medida provisória (§ 6º). A contagem dos prazos e o regime de urgência não transformam os sessenta dias em prazo total invariável, pois há prorrogação e suspensão durante o recesso.

Não podem ser objeto de medida provisória: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; direito penal, processual penal e processual civil; organização do Judiciário e do Ministério Público, carreira e garantias de seus membros; planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvada a abertura de crédito extraordinário nas condições constitucionais; matérias reservadas a lei complementar; matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso e pendente de sanção ou veto; e outras vedações expressas no art. 62, § 1º. Também é vedada medida provisória que vise à detenção ou ao sequestro de bens, de poupança popular ou de qualquer outro ativo financeiro (inciso II).

A medida provisória que não for convertida em lei perde eficácia desde a edição. O Congresso deve disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas constituídas durante sua vigência; se não editar o decreto em sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia, as relações constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência permanecem regidas por ela (CF, art. 62, §§ 3º e 11). É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória rejeitada ou que tenha perdido eficácia por decurso de prazo (§ 10). Se aprovada com alterações, o projeto de lei de conversão segue à sanção ou veto; a medida original continua em vigor até a sanção ou veto do projeto, conforme o § 12.

8. Emendas à Constituição e cláusulas pétreas

A Constituição é rígida: sua alteração exige procedimento mais difícil do que o das leis ordinárias. A proposta de emenda constitucional pode ser apresentada por um terço, no mínimo, dos membros da Câmara ou do Senado; pelo Presidente da República; ou por mais da metade das Assembleias Legislativas estaduais, manifestando-se cada uma pela maioria relativa de seus membros (CF, art. 60, I a III). Não há iniciativa popular federal de PEC prevista no art. 60.

A proposta deve ser discutida e votada em cada Casa, em dois turnos, e aprovada por três quintos dos respectivos membros em ambos os turnos (CF, art. 60, § 2º). Uma aprovação por quórum menor em qualquer Casa não basta. A emenda é promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado, com o respectivo número (art. 60, § 3º). Não há sanção nem veto do Presidente da República. Se a proposta for rejeitada ou considerada prejudicada, não pode ser reapresentada na mesma sessão legislativa (art. 60, § 5º).

Há limites circunstanciais: a Constituição não pode ser emendada durante intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio (CF, art. 60, § 1º). A vedação alcança o processo de emenda enquanto durar a situação constitucional, não apenas o dia da votação final.

As cláusulas pétreas são limites materiais ao poder constituinte derivado reformador. Não pode ser objeto de deliberação proposta tendente a abolir: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; e os direitos e garantias individuais (CF, art. 60, § 4º, I a IV). “Tendente a abolir” é mais amplo que revogar expressamente: também alcança proposta que, embora preserve o rótulo formal, esvazie ou suprima a proteção essencial. A cláusula protege o núcleo, mas não impede toda alteração de disciplina. Uma emenda pode ajustar a forma de exercício de um direito, desde que não elimine sua proteção essencial nem afronte outros limites constitucionais.

As quatro categorias do § 4º são cláusulas pétreas expressas. A forma republicana e o sistema presidencialista, por exemplo, não aparecem literalmente nessa lista como cláusulas pétreas autônomas; não se deve acrescentá-los ao rol expresso sem qualificação. A Federação, por sua vez, está expressamente protegida. A doutrina e a jurisprudência também reconhecem limites implícitos, ligados à própria identidade do poder de reforma e à impossibilidade de usar uma emenda para eliminar os limites do art. 60 ou substituir a Constituição por outra, sem exercício do poder constituinte originário. A extensão de cada limite implícito exige cautela; não se deve transformar qualquer princípio constitucional em cláusula pétrea sem fundamento.

A expressão “direitos e garantias individuais” não se limita ao art. 5º nem a direitos de defesa individuais em sentido estrito. O STF reconhece proteção a direitos fundamentais situados fora do art. 5º quando seu conteúdo se enquadra nessa garantia, como demonstrado no julgamento da ADI 939, que examinou a anterioridade tributária como garantia individual protegida. Isso não significa que todo dispositivo constitucional seja imutável: é necessário identificar direito ou garantia de natureza fundamental e a tendência de abolição.

O controle preventivo judicial de PEC é excepcional. O STF admite que parlamentar impetre mandado de segurança para proteger seu direito de participar de processo legislativo constitucionalmente regular, quando a proposta viola limites procedimentais ou circunstanciais de emenda. A Corte não antecipa, em regra, controle abstrato de uma proposta ainda não promulgada nem substitui a deliberação política sobre o mérito. Depois de promulgada, a emenda pode ser submetida ao controle de constitucionalidade, inclusive por violação aos limites materiais e formais do art. 60.

9. Fiscalização contábil, financeira e orçamentária

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, é exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno de cada Poder (CF, art. 70, caput). O controle externo é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Auxílio não significa subordinação hierárquica do TCU ao Congresso nem transfere ao Tribunal a competência política de julgamento atribuída ao Legislativo.

Deve prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que assuma obrigações pecuniárias em nome dela (CF, art. 70, parágrafo único). O critério é o vínculo com recursos ou valores públicos, e não apenas a natureza pública ou privada do responsável.

O controle interno de cada Poder avalia o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos; comprova a legalidade e avalia resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão; controla operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres; e apoia o controle externo (CF, art. 74, I a IV). Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de irregularidade ou ilegalidade, devem dar ciência ao TCU, sob pena de responsabilidade solidária (§ 1º). Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato pode denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal, na forma da lei (§ 2º).

A Constituição organiza também o ciclo orçamentário. O plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais são de iniciativa do Poder Executivo, observadas as competências constitucionais (CF, art. 165). O Judiciário elabora suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias e as encaminha ao Executivo para consolidação da proposta do ente federativo (art. 99, §§ 1º e 2º). Se os tribunais não encaminharem a proposta no prazo da lei de diretrizes orçamentárias, o Executivo considera, para a consolidação, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados conforme a disciplina constitucional. Se a proposta exceder os limites, o Executivo procede aos ajustes necessários para fins de consolidação (art. 99, § 3º). Autonomia financeira não significa encaminhamento direto do orçamento do Judiciário ao Legislativo, à margem do processo constitucional.

10. Tribunal de Contas da União: natureza, composição e atribuições

O TCU é órgão constitucional de controle externo, de natureza administrativa, que auxilia o Congresso Nacional. Não integra o Poder Judiciário, não profere coisa julgada judicial e não é instância recursal dos Tribunais de Contas estaduais. Tem competências próprias previstas na Constituição. Suas decisões podem ser submetidas ao controle do Poder Judiciário quanto à legalidade e à observância de direitos, sem que isso converta o juiz em revisor ordinário do mérito técnico-administrativo.

O Tribunal é integrado por nove Ministros, com sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional. Um terço é escolhido pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice; dois terços são escolhidos pelo Congresso Nacional (CF, art. 73, caput e § 2º). Os Ministros devem atender aos requisitos constitucionais de idade, idoneidade moral, reputação ilibada, conhecimentos e experiência profissional (§ 1º). As garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do TCU equiparam-se, nos termos constitucionais, aos dos Ministros do STJ; os auditores, quando em substituição, têm as garantias e impedimentos correspondentes, e, no exercício das demais atribuições, as de juiz de Tribunal Regional Federal (art. 73, § 3º).

A atribuição central que costuma ser confundida é a diferença entre apreciar e julgar contas. O TCU aprecia as contas anuais do Presidente da República e emite parecer prévio em sessenta dias a contar do recebimento. Quem julga essas contas é o Congresso Nacional (CF, art. 71, I; art. 49, IX). Se as contas não forem apresentadas, a Câmara dos Deputados procede à tomada de contas (art. 51, II). Já o TCU julga as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos federais, inclusive de entidades da administração indireta, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II).

O Tribunal aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo em comissão; e aprecia concessões iniciais de aposentadoria, reforma e pensão, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato (CF, art. 71, III). A apreciação de aposentadoria, reforma e pensão é controle de legalidade para registro, não julgamento de contas do beneficiário.

A Súmula Vinculante 3 do STF assegura contraditório e ampla defesa nos processos perante o TCU quando a decisão puder resultar em anulação ou revogação de ato que beneficie o interessado, ressalvada a apreciação da legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma e pensão. No Tema 445 da repercussão geral, o STF fixou que os Tribunais de Contas devem apreciar a legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão no prazo de cinco anos, contado da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. O prazo se relaciona à segurança jurídica e à duração razoável do processo; não se deve confundi-lo com prazo contado da concessão administrativa do benefício.

Entre outras atribuições, o TCU realiza, por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso, de suas Casas ou de comissões, inspeções e auditorias contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais nos órgãos e entidades sujeitos a seu controle (CF, art. 71, IV). Fiscaliza contas nacionais de empresas supranacionais de cujo capital social a União participe direta ou indiretamente, nos termos do tratado constitutivo (inciso V); fiscaliza a aplicação de recursos federais repassados mediante convênio, acordo, ajuste ou instrumento congênere a Estado, ao Distrito Federal ou a Município (inciso VI); presta informações solicitadas pelo Congresso, por qualquer de suas Casas ou comissões sobre fiscalização e resultados de auditorias e inspeções (inciso VII); e aplica as sanções previstas em lei por ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas (inciso VIII).

O controle de verba federal transferida alcança a aplicação do recurso federal. Não transforma o TCU em órgão de controle geral de todas as contas do Estado ou do Município que recebeu a transferência. Por outro lado, o responsável local que administra recursos da União pode prestar contas ao TCU quanto a esses recursos, sem prejuízo das competências dos órgãos locais para os demais recursos. A origem e a natureza do recurso, o instrumento de transferência e o regime aplicável ajudam a identificar a competência fiscalizatória.

Verificada ilegalidade, o TCU assina prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei (CF, art. 71, IX). Se não atendido, pode sustar a execução do ato impugnado e comunicar a decisão à Câmara e ao Senado (inciso X). Tratando-se de contrato, a sustação é adotada diretamente pelo Congresso, que solicita de imediato ao Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso ou o Executivo não efetivar as medidas no prazo constitucional de noventa dias, o Tribunal decide a respeito (art. 71, §§ 1º e 2º). A pegadinha é trocar o responsável pela sustação inicial do ato pelo responsável pela sustação do contrato.

O TCU pode aplicar multas e outras sanções previstas em lei. A decisão de que resulte imputação de débito ou multa tem eficácia de título executivo (CF, art. 71, § 3º). O Tribunal não executa judicialmente o título como se fosse órgão jurisdicional; a cobrança segue pela via competente. O Tribunal também pode determinar medidas cautelares necessárias à efetividade de suas competências, com fundamentação e respeito ao devido processo, conforme entendimento do STF. Essas medidas não autorizam a Corte a substituir os órgãos judiciais em matérias de reserva de jurisdição.

O TCU encaminha ao Congresso, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades (CF, art. 71, § 4º). A fiscalização legislativa e o controle técnico do Tribunal são complementares: o parecer prévio sobre as contas presidenciais informa o julgamento político pelo Congresso; as decisões sobre contas de administradores são competência do próprio Tribunal, sem prejuízo do controle judicial.

11. Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

As normas constitucionais sobre fiscalização e organização do TCU aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal e dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios (CF, art. 75). As Constituições estaduais dispõem sobre os respectivos Tribunais de Contas, observados os princípios constitucionais. A Constituição veda a criação de novos Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais (art. 31, § 4º), sem extinguir os que já existiam na forma constitucional.

No plano municipal, a fiscalização do Município é exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Executivo. O controle externo da Câmara Municipal conta com auxílio dos Tribunais de Contas competentes. O parecer prévio sobre as contas anuais do Prefeito só deixa de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (CF, art. 31, §§ 1º e 2º). Esse parecer não se confunde com o julgamento final das contas pela Câmara.

A jurisprudência do STF distingue as contas anuais de governo, que permitem avaliar a execução orçamentária e a atuação política do chefe do Executivo, das contas de gestão, relativas a atos concretos de administração de recursos. A competência e os efeitos eleitorais do julgamento de contas de prefeito têm disciplina constitucional e jurisprudencial própria; por isso, a questão deve ser resolvida a partir do tipo de conta, da qualidade em que o prefeito atuou e da regra especificamente cobrada, sem afirmar que todo ato do prefeito é sempre julgado apenas pelo Tribunal de Contas ou apenas pela Câmara.

12. Quadro de quóruns, prazos e competências

13. Pegadinhas recorrentes

A primeira troca é entre povo e unidades federativas: a Câmara representa o povo; o Senado representa Estados e Distrito Federal. A segunda é entre legislatura e sessão legislativa: a primeira dura quatro anos; a segunda é anual. A terceira é entre maioria absoluta e maioria dos presentes: a primeira define a composição mínima ou o quórum qualificado; a segunda considera os votos, desde que haja presença constitucionalmente suficiente.

Não atribua ao Congresso o julgamento de processo por crime de responsabilidade do Presidente antes da autorização da Câmara. A Câmara autoriza a instauração por dois terços; o Senado processa e julga nos crimes de responsabilidade; o STF julga os crimes comuns, após a autorização constitucional. Não atribua ao Presidente da República veto a emenda constitucional, decreto legislativo ou resolução.

Na iniciativa, sanção presidencial não cura vício de iniciativa reservada. A iniciativa popular federal requer os percentuais e a distribuição territorial do art. 61, § 2º, e se dirige a projeto de lei. Na votação de PEC, são dois turnos em cada Casa e três quintos em cada turno; não há sanção. Os limites circunstanciais suspendem a possibilidade de emendar a Constituição, enquanto as cláusulas pétreas vedam proposta tendente a abolir o núcleo protegido.

No controle externo, o TCU aprecia as contas anuais do Presidente; o Congresso as julga. O TCU julga contas de administradores e responsáveis por recursos federais. Para ato administrativo, o Tribunal pode determinar a sustação nas condições constitucionais; para contrato, a sustação inicial cabe ao Congresso. O Tribunal de Contas é órgão administrativo, não órgão judicial. Recurso federal repassado não transforma todo o orçamento local em matéria de competência do TCU: o controle federal recai sobre a aplicação dos recursos transferidos.

O Poder Executivo da União é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado (Constituição Federal, art. 76). O sistema é presidencialista: o Presidente acumula a chefia de Estado e a chefia de Governo, sem prejuízo das competências atribuídas a outros órgãos. O Vice-Presidente integra a chapa eleita com o Presidente, em eleição simultânea (art. 77, § 1º). A eleição ocorre no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se necessário, no ano anterior ao fim do mandato presidencial (art. 77, caput). É eleito o candidato que obtiver a maioria absoluta dos votos válidos, excluídos brancos e nulos; se ninguém alcançar esse resultado, disputam o segundo turno os dois mais votados (art. 77, §§ 2º e 3º).

Presidente e Vice-Presidente tomam posse perante o Congresso Nacional e prestam compromisso de manter, defender e cumprir a Constituição, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro e sustentar a união, a integridade e a independência do Brasil (art. 78). Se, decorridos dez dias da data fixada para a posse, um deles não assumir, sem motivo de força maior, o cargo será declarado vago (art. 78, parágrafo único). O mandato presidencial dura quatro anos e começa em 5 de janeiro do ano seguinte ao da eleição, conforme a alteração promovida pela Emenda Constitucional 111/2021, aplicável a partir das eleições de 2026 (art. 82). Não confunda a data de início do mandato presidencial com a data de início do mandato dos Governadores, que passa a ser 6 de janeiro.

O Vice-Presidente substitui o Presidente em caso de impedimento temporário e o sucede em caso de vaga definitiva (art. 79). Substituição e sucessão não são sinônimos: impedimento, como afastamento temporário, conduz à substituição; vacância definitiva da Presidência conduz à sucessão. O Vice também auxilia o Presidente quando convocado para missões especiais (art. 79, parágrafo único). Se Presidente e Vice estiverem impedidos, ou se os dois cargos vagarem, serão chamados sucessivamente o Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal (art. 80). Essas autoridades assumem temporariamente; não sucedem definitivamente o Presidente.

Se os dois cargos ficarem vagos, haverá eleição noventa dias depois de aberta a última vaga. Se a vacância ocorrer nos últimos dois anos do período presidencial, o Congresso Nacional fará eleição indireta, em até trinta dias, na forma da lei (art. 81, caput e § 1º). Em ambos os casos, os eleitos completarão o período dos antecessores (art. 81, § 2º). A regra de eleição indireta vale apenas para dupla vacância nos últimos dois anos. Ela não se aplica à vacância isolada da Presidência, pois nesse caso o Vice sucede.

2. Competências do Presidente da República

O art. 84 da Constituição enumera competências presidenciais. A banca cobra a atribuição e, sobretudo, seu limite. O Presidente nomeia e exonera os Ministros de Estado; exerce, com o auxílio destes, a direção superior da administração federal; inicia o processo legislativo nos casos e na forma previstos na Constituição; sanciona, promulga e faz publicar as leis; expede decretos e regulamentos para sua fiel execução; e veta projetos de lei, total ou parcialmente, nos termos constitucionais (art. 84, incisos I a V).

Também lhe compete manter relações com Estados estrangeiros e acreditar representantes diplomáticos; celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; decretar estado de defesa e estado de sítio; decretar e executar a intervenção federal; remeter mensagem e plano de governo ao Congresso na abertura da sessão legislativa; e conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei (art. 84, incisos VII a XII). As medidas excepcionais têm seus próprios pressupostos e controles constitucionais: a competência presidencial não afasta a participação do Congresso quando a Constituição a exige.

O Presidente exerce o comando supremo das Forças Armadas, nomeia os comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, promove oficiais-generais e os nomeia para cargos que lhes são privativos (art. 84, inciso XIII). Nomeia, observados os requisitos constitucionais, Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do Banco Central e outros servidores, além de prover e extinguir cargos públicos federais na forma da Constituição e da lei (art. 84, incisos XIV a XVI). A nomeação de autoridades sujeita a aprovação do Senado depende dessa aprovação prévia, quando a Constituição assim determina. A nomeação não é, nesses casos, ato discricionário sem procedimento.

O Presidente pode conferir condecorações e distinções honoríficas e enviar ao Congresso o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas orçamentárias previstas na Constituição (art. 84, incisos XXI e XXIII). Pode prestar contas anuais ao Congresso dentro de sessenta dias da abertura da sessão legislativa (art. 84, inciso XXIV). Se não apresentar as contas no prazo, a Câmara dos Deputados procederá à tomada de contas (art. 51, inciso II). A Constituição atribui-lhe ainda a edição de medidas provisórias, com força de lei, nos casos de relevância e urgência e sob o procedimento do art. 62; essa competência não equivale a poder legislativo irrestrito.

Há competências que o Presidente pode delegar aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União: dispor, por decreto, sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não houver aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; extinguir funções ou cargos públicos, quando vagos; e conceder indulto e comutar penas (art. 84, parágrafo único, combinado com os incisos VI, XII e XXV, primeira parte). A delegação deve respeitar os limites do ato presidencial. Não se delega competência constitucional que não esteja incluída nessa autorização.

O Presidente não pode ausentar-se do País por período superior a quinze dias sem licença do Congresso Nacional, sob pena de perda do cargo (art. 83). A exigência é licença, e o prazo é superior a quinze dias, não igual a quinze. O Congresso fiscaliza e controla os atos do Executivo, inclusive os da administração indireta, nos termos constitucionais (art. 49, inciso X). Controle político não transforma o Congresso em administrador, assim como controle judicial de legalidade não autoriza o juiz a tomar decisões administrativas discricionárias legítimas.

3. Poder regulamentar e decretos

O regulamento executivo detalha a aplicação de uma lei já existente. O Presidente expede decretos e regulamentos para a fiel execução das leis (art. 84, inciso IV). O regulamento é subordinado à lei: não pode contrariá-la, dispensar requisito que ela impôs, criar hipótese de sanção sem base legal ou inovar primariamente na ordem jurídica. A lei define a obrigação; o regulamento pode especificar aspectos necessários à execução, dentro dos critérios legais. A Administração também não pode invocar regulamento para ultrapassar a competência que a lei lhe conferiu.

A Constituição prevê, além do regulamento executivo, hipóteses limitadas de decreto autônomo. Por decreto, o Presidente pode dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal quando isso não aumentar a despesa nem criar ou extinguir órgãos públicos. Também pode extinguir funções ou cargos públicos, se estiverem vagos (art. 84, inciso VI, alíneas a e b). A exigência de vacância incide na extinção de cargos e funções; não autoriza extinguir por decreto cargo ocupado. A proibição de criação ou extinção de órgãos incide sobre a alínea a. O decreto autônomo não é licença geral para substituir a lei.

O poder regulamentar em sentido estrito é o do art. 84, inciso IV, voltado à execução da lei. A competência do inciso VI é uma autorização constitucional específica, de conteúdo delimitado. Não se deve confundir decreto regulamentar, decreto autônomo e medida provisória: esta última tem força de lei e se sujeita ao art. 62; os decretos dos incisos IV e VI não têm força de lei. Ministros de Estado também podem expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos, mas não podem, por instrução, criar competência ou obrigação que a lei não permitiu (art. 87, parágrafo único, inciso II).

A jurisprudência admite a produção de normas técnicas por agências reguladoras quando a lei define a política pública, os objetivos e os limites da atuação. Isso não significa delegação ilimitada de função legislativa. Na ADI 1.668-MC, o STF reconheceu a competência normativa da Anatel nos limites legais e afastou leitura que lhe conferisse poder de editar normas independentes da lei. Na ADI 4.874, sobre a Anvisa, o STF admitiu disciplina técnica da agência dentro das atribuições conferidas por lei. A pegadinha é trocar a ideia de complementação técnica por autorização para criar, sem base legal, deveres primários ou restrições de direitos.

4. Responsabilidade do Presidente e dos Ministros

O Presidente é inviolável por opiniões, palavras e votos no exercício de suas funções? Não: essa inviolabilidade parlamentar pertence a Deputados e Senadores. Para o Presidente, a Constituição estabelece regime próprio de responsabilização. São crimes de responsabilidade os atos presidenciais que atentem contra a Constituição e, especialmente, contra a existência da União; o livre exercício dos Poderes, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; a segurança interna do País; a probidade administrativa; a lei orçamentária; e o cumprimento das leis e das decisões judiciais (art. 85). A definição legal desses crimes e as regras de processo e julgamento dependem de lei especial (art. 85, parágrafo único).

A Câmara dos Deputados autoriza, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente, tanto por crime comum quanto por crime de responsabilidade (art. 51, inciso I; art. 86, caput). A autorização não é condenação, nem julgamento de mérito. Depois da autorização, a competência para processar e julgar crime comum é do Supremo Tribunal Federal; nos crimes de responsabilidade, é do Senado Federal, sob a presidência do Presidente do STF (art. 86, caput; art. 52, inciso I e parágrafo único). No julgamento político pelo Senado, a condenação exige dois terços dos votos, limita-se à perda do cargo e à inabilitação para função pública por oito anos, sem excluir outras sanções judiciais cabíveis (art. 52, parágrafo único). A perda do cargo e a inabilitação são consequências constitucionais do julgamento por crime de responsabilidade.

O Presidente fica suspenso de suas funções: nas infrações penais comuns, após o STF receber a denúncia ou queixa-crime; nos crimes de responsabilidade, após o Senado instaurar o processo (art. 86, § 1º). Se o julgamento não terminar em cento e oitenta dias, cessa o afastamento, sem prejuízo da continuidade do processo (art. 86, § 2º). O prazo de cento e oitenta dias limita a suspensão, não extingue o processo. Nas infrações comuns, enquanto não houver sentença condenatória, o Presidente não está sujeito a prisão (art. 86, § 3º). Durante o mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções (art. 86, § 4º). Essa imunidade temporária não extingue eventual responsabilização posterior.

Ministros de Estado podem responder por crimes comuns e por crimes de responsabilidade. Nos crimes comuns e nos de responsabilidade conexos com os do Presidente, a competência é do STF ou do Senado, conforme o caso (art. 52, inciso I; art. 102, inciso I, alínea c). Nos crimes de responsabilidade não conexos, o julgamento cabe ao STF (art. 102, inciso I, alínea c). O Presidente pode convocar Ministro para prestar pessoalmente informações ao Congresso, e a recusa, a falta de comparecimento sem justificação adequada ou a prestação de informação falsa configuram crime de responsabilidade nos termos constitucionais (art. 50, caput e § 2º). A Câmara e o Senado, por suas Mesas, podem encaminhar pedidos escritos de informação; a ausência de resposta no prazo constitucional de trinta dias, a recusa ou a falsidade também têm consequência constitucional (art. 50, § 2º).

5. Ministros de Estado

Os Ministros são escolhidos e nomeados pelo Presidente da República. Para ser Ministro de Estado, a pessoa deve ser brasileira, ter mais de vinte e um anos e estar no exercício dos direitos políticos (art. 87, caput). A Constituição contém requisitos adicionais para o Ministro da Defesa: deve ser brasileiro nato (art. 12, § 3º, inciso VII). Portanto, brasileiro nato não é exigência geral para todos os Ministros.

Compete ao Ministro orientar, coordenar e supervisionar os órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência, além de referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente; expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos; apresentar ao Presidente relatório anual de sua gestão; e praticar os atos que lhe forem delegados pelo Presidente (art. 87, parágrafo único). A competência ministerial é subordinada à Constituição, à lei e à direção superior presidencial. Referendar não transfere ao Ministro a competência presidencial nem transforma o ato em decisão exclusiva do Ministro.

Ministros podem ser convocados pela Câmara, pelo Senado ou por qualquer de suas comissões para prestar pessoalmente informações sobre assunto previamente determinado. A ausência sem justificação adequada configura crime de responsabilidade (art. 50, caput). Os pedidos escritos de informação são encaminhados pelas Mesas da Câmara e do Senado, e o Ministro deve responder em trinta dias; a Constituição prevê consequência para omissão, recusa ou falsidade (art. 50, § 2º). A convocação para comparecimento pessoal e o pedido escrito de informação são instrumentos diferentes. A banca pode trocar o prazo, atribuir a convocação ao Presidente da República ou afirmar que qualquer parlamentar, individualmente, expede o pedido escrito constitucional.

6. Conselho da República e Conselho de Defesa Nacional

O Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional são órgãos superiores de consulta do Presidente da República. São consultivos: a Constituição lhes atribui manifestação e aconselhamento, não a decisão final que pertence à autoridade competente. A consulta não substitui a autorização ou o controle do Congresso previstos para medidas excepcionais.

O Conselho da República pronuncia-se sobre intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio, além de questões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas (art. 90, inciso I). O Presidente pode convocá-lo para aconselhamento em outras questões relevantes, na forma da Constituição. Integram o Conselho o Vice-Presidente da República; os Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal; os líderes da maioria e da minoria na Câmara e no Senado; o Ministro da Justiça; e seis cidadãos brasileiros natos, com mais de trinta e cinco anos (art. 89). Entre os seis cidadãos, dois são nomeados pelo Presidente, dois eleitos pelo Senado e dois eleitos pela Câmara, todos com mandato de três anos, vedada a recondução (art. 89, inciso VII). Os membros natos e os cidadãos nomeados ou eleitos não são categorias intercambiáveis.

O Conselho de Defesa Nacional é órgão de consulta nos assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrático (art. 91, caput). Integram-no o Vice-Presidente; os Presidentes da Câmara e do Senado; o Ministro da Justiça; o Ministro da Defesa; o Ministro das Relações Exteriores; o Ministro do Planejamento; e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica (art. 91, inciso I). O Conselho opina sobre declaração de guerra e celebração da paz, decretação de estado de defesa, estado de sítio e intervenção federal; propõe critérios e condições para o uso de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opina sobre seu uso efetivo; e estuda, propõe e acompanha iniciativas necessárias à independência nacional e à defesa do Estado democrático (art. 91, § 1º).

A banca costuma trocar a composição dos dois Conselhos ou atribuir ao Conselho da República a função de opinar sobre soberania e defesa nacional, que caracteriza o Conselho de Defesa Nacional. O Conselho da República tem a lista de líderes partidários e cidadãos. O Conselho de Defesa Nacional inclui os Ministros da Defesa, das Relações Exteriores e do Planejamento e os três Comandantes militares. Nenhum deles decreta, por si, intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio.

7. Princípios e organização da Administração Pública

A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve observar legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput). O art. 37 alcança os Poderes quando exercem função administrativa, não apenas o Poder Executivo. A legalidade administrativa exige competência e fundamento jurídico para agir; a impessoalidade veda favorecimento ou perseguição e orienta a atuação para a finalidade pública; a moralidade exige probidade e boa-fé; a publicidade permite transparência e controle, ressalvadas hipóteses constitucionais de sigilo; e a eficiência exige atuação adequada, sem afastar a legalidade.

Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos legais e, na forma da lei, aos estrangeiros (art. 37, inciso I). A investidura em cargo ou emprego depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, conforme a natureza e a complexidade do posto, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (art. 37, inciso II). O concurso vale por até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período (art. 37, inciso III). Durante o prazo de validade, o aprovado tem prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego na carreira (art. 37, inciso IV).

O STF, no RE 598.099, Tema 161 da repercussão geral, reconheceu que o candidato aprovado dentro do número de vagas previsto no edital tem direito subjetivo à nomeação durante a validade do concurso, ressalvadas situações excepcionalíssimas devidamente justificadas. No RE 837.311, Tema 784, fixou que o surgimento de vagas ou a abertura de novo concurso durante a validade do anterior não gera, por si só, direito à nomeação de aprovado fora das vagas; o direito pode surgir diante de preterição arbitrária e imotivada demonstrada no caso concreto. A expectativa de direito não equivale a direito automático em qualquer situação de cadastro de reserva.

As funções de confiança são exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo. Os cargos em comissão destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento e devem ser preenchidos nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei por servidores de carreira (art. 37, inciso V). A Constituição não exige que todo cargo em comissão seja ocupado por servidor efetivo, mas exige destinação funcional restrita e observância dos percentuais legais. A Súmula Vinculante 13 do STF veda o nepotismo nos termos nela definidos; a proibição alcança a Administração direta e indireta e também nomeações recíprocas que configurem nepotismo cruzado. A forma comissionada não afasta os princípios da impessoalidade e da moralidade.

A lei deve reservar percentual de cargos e empregos públicos a pessoas com deficiência e definir critérios de admissão (art. 37, inciso VIII). A contratação por tempo determinado depende de lei que estabeleça os casos, deve atender necessidade temporária e precisa corresponder a excepcional interesse público (art. 37, inciso IX). Não basta a Administração chamar uma contratação de temporária. Ausência de necessidade transitória ou uso para suprir de modo permanente a estrutura ordinária pode revelar desvio da regra do concurso.

A remuneração dos servidores e o subsídio somente podem ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso e a revisão geral anual, na mesma data e sem distinção de índices (art. 37, inciso X). A remuneração e o subsídio submetem-se ao teto constitucional do art. 37, inciso XI, com subtetos conforme o ente e o Poder. A acumulação remunerada de cargos públicos é vedada, salvo compatibilidade de horários e as hipóteses taxativas: dois cargos de professor; um cargo de professor com outro técnico ou científico; ou dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde com profissões regulamentadas (art. 37, inciso XVI). A vedação alcança empregos e funções e entidades da Administração indireta, na extensão do inciso XVII. A compatibilidade de horários é requisito, não uma hipótese adicional de acumulação.

O servidor da administração direta, autárquica e fundacional investido em mandato eletivo segue o art. 38. Se eleito para mandato federal, estadual ou distrital, afasta-se do cargo, emprego ou função. Se eleito Prefeito, afasta-se e pode optar pela remuneração. Se eleito Vereador, havendo compatibilidade de horários, acumula as vantagens do cargo com a remuneração eletiva; sem compatibilidade, aplica-se a regra de afastamento, com opção remuneratória nos termos constitucionais. O tempo de serviço é contado para efeitos legais, exceto para promoção por merecimento, e, para benefício previdenciário, os valores são determinados como se estivesse em exercício (art. 38, incisos I a V). Não confunda essa disciplina com a acumulação ordinária do art. 37, inciso XVI.

A criação de autarquia depende de lei específica; a criação de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação depende de autorização legal, cabendo à lei complementar definir as áreas de atuação das fundações (art. 37, inciso XIX). Subsidiárias e participação em empresa privada exigem autorização legislativa nos termos constitucionais (art. 37, inciso XX). A administração indireta continua submetida aos princípios do art. 37 e ao controle competente. Personalidade jurídica própria e autonomia administrativa não significam soberania ou imunidade à lei.

8. Atos administrativos, controle judicial e responsabilidade funcional

A Administração deve atuar dentro da competência, da finalidade e da forma previstas em lei, respeitando o devido processo, o contraditório e a ampla defesa quando a decisão puder afetar direitos. O Judiciário pode controlar a legalidade do ato administrativo, inclusive competência, finalidade, forma, motivação exigível, procedimento e compatibilidade com a Constituição. O controle não autoriza substituir a Administração na escolha de mérito legítimo entre alternativas legalmente possíveis. Se houver ilegalidade, abuso, desvio de finalidade ou violação de direitos, cabe controle judicial; se a escolha estiver dentro da margem legal e não apresentar vício, o juiz não atua como administrador.

No Tema 485, julgamento do RE 632.853, o STF decidiu que o Poder Judiciário não pode substituir a banca examinadora para reavaliar respostas e notas de candidatos, salvo ilegalidade ou inconstitucionalidade. A lógica é aplicável à fronteira entre controle e mérito: o Judiciário verifica a observância das regras, sem refazer a avaliação técnica legítima. A Súmula 473 do STF reconhece que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais e revogar atos por conveniência ou oportunidade, respeitados direitos adquiridos e o controle judicial. Anulação decorre de ilegalidade; revogação decorre de mérito administrativo e produz efeitos nos limites jurídicos aplicáveis.

A Súmula Vinculante 3 do STF garante contraditório e ampla defesa nos processos perante o Tribunal de Contas da União quando a decisão puder resultar em anulação ou revogação de ato que beneficie o interessado, ressalvada a apreciação da legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma e pensão. A exceção não deve ser ampliada para afastar a defesa em toda atuação dos Tribunais de Contas. A Súmula Vinculante 5 estabelece que a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende, por si só, a Constituição; isso não elimina o direito ao contraditório, à ampla defesa e à observância do procedimento legal.

A responsabilidade administrativa, civil e penal possui fundamentos e finalidades distintos, mas pode haver comunicação entre instâncias nos limites legais. A absolvição penal por inexistência do fato ou por negativa de autoria impede que a Administração afirme o contrário sobre esses mesmos pontos. Absolvição por insuficiência de provas, atipicidade penal ou ausência de condenação não afasta automaticamente eventual infração funcional autônoma. A Súmula 18 do STF dispõe que a falta residual não compreendida na absolvição criminal pode ser punida administrativamente. Portanto, a absolvição penal não elimina, em todos os casos, a responsabilidade disciplinar.

No caso de servidor condenado criminalmente, a ausência de aplicação da perda do cargo como efeito da sentença não impede, por si só, a instauração de processo disciplinar e a aplicação de demissão por infração funcional própria. O processo administrativo deve ter fundamento legal, assegurar defesa e apurar conduta disciplinar. Se a decisão penal transitada em julgado assentou autoria e materialidade, a Administração não pode negar esses fatos; pode, porém, apurar a infração administrativa e aplicar a consequência própria. A demissão administrativa não é pena criminal e não depende, em regra, de o juízo criminal decretar a perda do cargo.

A Súmula 665 do STJ sintetiza que o controle judicial do processo administrativo disciplinar se limita à regularidade do procedimento e à legalidade do ato, à luz do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sem incursão no mérito administrativo, ressalvadas situações de ilegalidade flagrante, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção. A exceção impede leitura absoluta de que o Judiciário nunca examina a proporcionalidade; também não autoriza revisão judicial irrestrita da prova e da sanção.

9. Estatais e a questão sobre controle interno

Empresas públicas e sociedades de economia mista integram a Administração indireta e se submetem ao art. 37 da Constituição, além do regime jurídico próprio. A Lei 13.303/2016 prevê, no art. 24, o Comitê de Auditoria Estatutário, órgão auxiliar do Conselho de Administração. Entre suas atribuições estão opinar sobre a contratação e destituição de auditor independente, supervisionar suas atividades, monitorar a qualidade e a integridade dos mecanismos de controle interno, das demonstrações financeiras e das informações e medições divulgadas pela empresa, e avaliar a exposição a riscos. Assim, na questão indicada, o órgão competente para monitorar a qualidade e a integridade desses mecanismos, demonstrações e informações é o Comitê de Auditoria Estatutário, e não o Conselho Fiscal, a diretoria ou a auditoria interna.

A existência desse comitê não elimina as responsabilidades do Conselho de Administração, da diretoria, do Conselho Fiscal ou dos órgãos de controle. Cada órgão tem atribuições legais próprias. A questão cobra a identificação literal da competência do art. 24 da Lei 13.303/2016; não se deve responder apenas com o nome genérico de órgão de controle ou de auditoria.

10. Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios

Os membros das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, organizados com base na hierarquia e na disciplina (art. 42, caput). São forças auxiliares e reserva do Exército, subordinadas, juntamente com as polícias civis e as polícias penais estaduais e distrital, aos Governadores (art. 144, § 6º). Não se confundem com as Forças Armadas, que são instituições nacionais permanentes e regulares disciplinadas pelo art. 142.

Aplicam-se aos militares estaduais, distritais e territoriais as regras do art. 142, §§ 2º e 3º, além das disposições constitucionais específicas do art. 42 (art. 42, § 1º). Não cabe habeas corpus em relação a punições disciplinares militares, sem que isso afaste o controle judicial de legalidade sobre competência, procedimento e limites constitucionais (art. 142, § 2º). Ao militar são proibidas a sindicalização e a greve (art. 142, § 3º, inciso IV). O militar da ativa não pode estar filiado a partido político (art. 142, § 3º, inciso V).

O militar em atividade que tomar posse em cargo, emprego ou função civil permanente será transferido para a reserva, nos termos constitucionais; se tomar posse em cargo, emprego ou função civil temporária, não eletiva, ficará agregado e, depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não, será transferido para a reserva (art. 142, § 3º, incisos II e III, aplicáveis por remissão do art. 42, § 1º). A regra constitucional sobre agregação e transferência não deve ser confundida com a disciplina do servidor civil. O militar em atividade que aceitar cargo eletivo segue as consequências previstas na Constituição, inclusive agregação ou passagem à inatividade conforme o tempo de serviço e o mandato (art. 14, § 8º).

A lei estadual específica dispõe sobre as matérias do art. 142, § 3º, inciso X, aplicáveis aos militares estaduais, e a lei estadual pode estabelecer requisitos de ingresso e regras de organização, respeitados os limites constitucionais. Aos pensionistas dos militares estaduais aplica-se o que for fixado em lei específica do respectivo ente (art. 42, §§ 1º e 2º). A Constituição permite que oficiais e praças tenham regime próprio, mas não autoriza afastar hierarquia, disciplina, proibição de greve ou garantias constitucionais.

A Justiça Militar estadual pode processar e julgar os militares dos Estados nos crimes militares definidos em lei e nas ações judiciais contra atos disciplinares militares, ressalvada a competência do júri quando a vítima for civil, cabendo ao tribunal competente decidir sobre a perda do posto e da patente dos oficiais e da graduação das praças nos casos constitucionais (art. 125, § 4º). A Justiça Militar estadual é criada por lei estadual, mediante proposta do Tribunal de Justiça; em Estado com efetivo militar superior a vinte mil integrantes, pode ser constituída em primeiro e segundo graus; nos demais, o segundo grau é exercido pelo Tribunal de Justiça (art. 125, § 3º). Essa estrutura não transforma qualquer punição disciplinar em matéria imune ao controle judicial.

11. Agências reguladoras

Agência reguladora é, em regra, autarquia sob regime especial, criada por lei para regular e fiscalizar determinado setor ou atividade. A Constituição não institui uma agência reguladora federal única nem atribui a todas poderes idênticos. A competência concreta deriva da lei de criação e da legislação setorial. A agência permanece sujeita à Constituição, à lei, ao controle judicial e aos mecanismos de controle administrativo e financeiro previstos no ordenamento.

A especialidade do regime costuma envolver autonomia administrativa, decisória e financeira nos limites legais, direção colegiada e mandatos dos dirigentes. A forma de escolha, os requisitos, a duração dos mandatos e as hipóteses de perda do cargo dependem da legislação aplicável a cada agência e do marco legal correspondente. Não se deve afirmar que todos os mandatos têm a mesma duração ou que dirigentes jamais podem ser exonerados: a estabilidade do mandato e as hipóteses de saída dependem da lei. A autonomia reduz subordinação hierárquica na decisão técnica, mas não elimina vinculação às políticas públicas legalmente estabelecidas, prestação de contas ou controle de legalidade.

A agência pode editar normas técnicas gerais e abstratas dentro de sua competência legal, fiscalizar o setor, aplicar sanções autorizadas em lei e resolver questões regulatórias nos limites de sua atribuição. Sua norma não pode criar, sem base legal, tributo, crime, sanção primária ou restrição de direito que a lei não preveja. A legalidade não impede que a lei use conceitos técnicos ou delegue complementação regulatória, mas exige limites, finalidade e parâmetros suficientes. A discricionariedade técnica tampouco é imune ao controle: podem ser examinados competência, procedimento, motivação, finalidade, razoabilidade, proporcionalidade e aderência à lei, sem o juiz substituir avaliação técnica legítima por preferência própria.

Não confunda agência reguladora com agência executiva. A agência reguladora é entidade da Administração indireta criada para regulação setorial. Agência executiva é qualificação atribuída a autarquia ou fundação que celebra contrato de gestão, conforme a legislação, e não uma nova espécie constitucional de entidade. Também não confunda fiscalização regulatória com poder legislativo: a agência complementa tecnicamente o regime legal; não ocupa o lugar do Congresso.

12. Como a FGV costuma formular as pegadinhas

A banca troca substituir por suceder: o Vice substitui no impedimento e sucede na vacância. Troca eleição direta por indireta sem observar o momento da dupla vacância: a regra indireta, pelo Congresso, aplica-se quando os dois cargos vagam nos últimos dois anos do mandato. Também troca os quinze dias da ausência do País pelo prazo de cento e oitenta dias de suspensão presidencial, ou trata o limite de suspensão como prazo de encerramento do processo.

Em matéria de responsabilidade, não misture autorização da Câmara, julgamento pelo STF e julgamento pelo Senado. A Câmara autoriza por dois terços; o STF julga crime comum; o Senado julga crime de responsabilidade. A suspensão começa em marcos processuais diferentes conforme a acusação. A condenação por crime de responsabilidade exige dois terços do Senado. A regra de não responsabilização por atos estranhos às funções é temporária, durante o mandato, e não é licença para praticar ilícitos.

Em Administração Pública, os princípios do art. 37 alcançam a Administração direta e indireta de todos os entes e Poderes quando exercem função administrativa. Concurso é a regra, mas cargo em comissão é exceção constitucional e função de confiança só pode ser exercida por ocupante de cargo efetivo. A contratação temporária exige os três elementos: previsão legal, necessidade temporária e excepcional interesse público. Concurso vale por até dois anos e pode ser prorrogado uma vez por igual período. Não confunda esse prazo com o direito à nomeação: os Temas 161 e 784 do STF diferenciam aprovação dentro das vagas, cadastro de reserva e preterição arbitrária.

No controle judicial, a resposta correta não é que o Judiciário nunca pode examinar ato administrativo. Pode controlar legalidade, garantias e vícios, e pode afastar ilegalidade manifesta; não pode, como regra, substituir a avaliação administrativa legítima. No PAD, decisão penal que fixa inexistência do fato ou negativa de autoria vincula a Administração nesses pontos. Absolvição por falta de prova não impede automaticamente responsabilização disciplinar residual. A falta de decreto penal de perda do cargo também não impede, por si só, demissão administrativa regularmente apurada.

Quanto aos Conselhos, o da República reúne lideranças partidárias e seis cidadãos; o de Defesa Nacional inclui os Ministros da Defesa, Relações Exteriores e Planejamento e os Comandantes militares. Ambos aconselham; não decidem no lugar do Presidente ou do Congresso. Quanto às agências, autonomia regulatória não significa soberania, e competência normativa técnica não autoriza criar obrigação primária contra a lei. Em questão sobre monitoramento da qualidade e integridade dos controles internos e demonstrações financeiras de estatal, identifique o Comitê de Auditoria Estatutário, conforme art. 24 da Lei 13.303/2016.