Administração Pública é o conjunto de órgãos, entidades e agentes que exercem a função administrativa. Função administrativa é aplicar a lei no dia a dia, de ofício, para atender ao interesse público: outorgar o uso de um recurso, fiscalizar um prestador, multar, contratar, atender o cidadão. Quem decide, em última instância, não é o gosto do agente. É o ordenamento jurídico.

Por isso a Constituição começa o assunto pelas regras de conduta e só depois trata de organização. O art. 37, caput, da CF diz que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Três detalhes do texto derrubam candidato:

• o dispositivo vale para a administração direta e indireta, ou seja, também para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista;
• vale para qualquer dos Poderes, e não só para o Executivo: quando o Legislativo ou o Judiciário contratam, nomeiam ou licitam, estão exercendo função administrativa e se submetem ao art. 37;
• vale para todos os entes federativos. Uma agência estadual como a SP-Águas obedece ao art. 37 do mesmo jeito que um ministério.

A sigla mais usada é LIMPE: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiência. Não precisa de mnemônico para entender; precisa de atenção à história. A eficiência não estava no texto original de 1988. Entrou pela Emenda Constitucional 19/1998, a emenda da reforma administrativa gerencial, que mudou a redação do caput. A banca gosta de perguntar se um princípio "foi incluído por emenda" ou "está implícito": eficiência é expressa, mas é a única dos cinco que veio depois.

Os cinco princípios expressos, um a um

Legalidade

Para o particular, vale a liberdade: ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5º, II, da CF). Para a Administração, vale a vinculação positiva: só pode agir quando a lei autoriza ou manda. Não existe "como a lei não proíbe, eu posso" para o agente público.

Duas consequências aparecem em prova:

1. O regulamento não cria direitos nem deveres novos. O decreto serve para a fiel execução da lei (art. 84, IV, da CF) e para detalhar o que a lei já estabeleceu.
2. A legalidade hoje é entendida como juridicidade. A Administração se submete à lei e ao Direito: Constituição, princípios, regulamentos, contratos. A Lei 9.784/1999 diz isso no art. 2º, parágrafo único, I: atuação conforme a lei e o Direito.

Exemplo de cargo: o fiscal que encontra um barramento sem outorga não pode "perdoar" a infração por pena, nem aplicar penalidade que não esteja na norma. Se a penalidade não está prevista, não pode ser aplicada.

Impessoalidade

Tem duas faces que a banca mistura:

• Finalidade e igualdade. A Administração trata os administrados sem favoritismo nem perseguição, porque o único fim legítimo do ato é o interesse público definido em lei. É a base do concurso público (art. 37, II) e da licitação (art. 37, XXI).
• Imputação ao órgão. O ato do agente é do órgão, e o órgão é da pessoa jurídica. Daí a vedação de promoção pessoal: a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, e dela não podem constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores (art. 37, § 1º). A mesma ideia reaparece na Lei 9.784/1999, art. 2º, parágrafo único, III: objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades.

Pegadinha clássica: o jornal da agência publica a foto do diretor inaugurando uma estação de monitoramento, com seu nome em destaque e o slogan da gestão. Ofende a impessoalidade (e o § 1º do art. 37). Já divulgar a obra, sem nome nem imagem do dirigente, é legítimo.

A teoria do órgão explica também a responsabilidade: as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (art. 37, § 6º). O usuário processa a entidade; a entidade cobra do agente depois, e só se houver dolo ou culpa.

O combate ao nepotismo também é aplicação de impessoalidade, junto com moralidade. A Súmula Vinculante 13 do STF proíbe a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para cargo em comissão, de confiança ou função gratificada, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas (o "nepotismo cruzado"). A súmula não traz exceção expressa. Em decisões, o STF vinha afastando sua aplicação a cargos de natureza política, como Secretário de Estado, salvo fraude à lei, nepotismo cruzado ou falta manifesta de qualificação; o tema ainda aguarda tese em repercussão geral (Tema 1000, RE 1.133.118). Em prova, trate a exceção como entendimento jurisprudencial, não como texto da súmula.

Moralidade

Moralidade administrativa não é a moral comum. É um conjunto de regras de boa administração: honestidade, lealdade, boa-fé, probidade, decoro, zelo com o dinheiro público. Um ato pode ser legal na forma e imoral no objetivo, e por isso inválido.

A Constituição dá instrumentos específicos:

• ação popular para anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII);
• improbidade administrativa, com suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e gradação da lei, sem prejuízo da ação penal (art. 37, § 4º);
• o § 5º do art. 37 manda a lei fixar prazos de prescrição para ilícitos que causem prejuízo ao erário, "ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento". O STF, no Tema 897 de repercussão geral, firmou que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas em ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

A moralidade é o princípio que mais cai em casos práticos: servidor que usa carro oficial para fins particulares, dirigente que contrata empresa de parente, fiscal que recebe presente de empresa fiscalizada. Quase sempre a resposta passa por moralidade e impessoalidade juntas.

Publicidade

Publicidade tem duas funções. É requisito de eficácia dos atos (o ato sem publicação oficial não produz efeitos externos) e é instrumento de controle (o cidadão só controla o que conhece). A regra é a publicidade; o sigilo é exceção. O art. 5º, XXXIII, assegura a todos o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, coletivo ou geral, no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

No plano das agências reguladoras paulistas, a Lei Complementar 1.413/2024 repete a ideia: os atos são públicos e disponibilizados na internet, salvo dever de confidencialidade ou sigilo (art. 49, § 1º), e os atos normativos só produzem efeitos após publicação no Diário Oficial do Estado, ou após notificação, se de alcance particular (art. 49, § 2º). Atenção ao "ou": ato de alcance geral exige publicação; ato dirigido a pessoa determinada exige notificação.

Publicidade não é só publicação no diário oficial. Inclui transparência ativa e acesso à informação, assunto de outro item deste capítulo.

Eficiência

Eficiência é fazer bem e com menor custo: resultados, qualidade, economia, celeridade. A reforma de 1998 trouxe o princípio e mais três instrumentos que a banca cobra:

• a participação do usuário na administração (art. 37, § 3º), com reclamações, avaliação periódica da qualidade dos serviços, acesso a registros administrativos e representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo;
• o contrato de gestão, pelo qual a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades pode ser ampliada mediante fixação de metas de desempenho (art. 37, § 8º);
• a avaliação de políticas públicas, com divulgação do objeto avaliado e dos resultados, incluída pela EC 109/2021 (art. 37, § 16).

Eficiência não autoriza violar a lei. Se a gestão "ganha tempo" ignorando o procedimento, ofende legalidade. A resposta certa quase sempre ensina que eficiência é princípio que orienta, não que derrota os outros quatro princípios.

Princípios implícitos

A Lei 9.784/1999, art. 2º, ainda cita finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público. A banca pode apresentar uma dessas como "princípio expresso do art. 37", e é falso: o art. 37 só lista cinco. Dois pilares doutrinários merecem registro: a supremacia do interesse público sobre o privado e a indisponibilidade do interesse público (o agente não é dono do interesse, só o administra).

Ligada à legalidade está a autotutela: a Administração controla seus próprios atos. A Súmula 473 do STF diz que ela pode anular os atos ilegais, porque deles não se originam direitos, e revogar os atos por conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. A Súmula 346 do STF afirma que a Administração pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. Anular é por ilegalidade (efeitos retroativos, regra geral); revogar é por mérito (efeitos daqui para frente).

Organização do Estado e da Administração

O Estado brasileiro é federativo. A organização político-administrativa compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos (art. 18 da CF). Isso é descentralização política: cada ente tem competências próprias dadas pela Constituição, e não por delegação de outro. Não se confunde com a descentralização administrativa, que é o tema deste item. Na federação, a União não "delega" aos Estados o poder de legislar sobre suas matérias; na descentralização administrativa, o ente político cria ou contrata outra pessoa para executar atividades que são suas.

O ente político (União, Estado, DF, Município) tem personalidade jurídica de direito público. Dentro dele há três ideias que a banca usa como arma:

Centralização, desconcentração e descentralização

Centralização: a Administração presta o serviço ou exerce a função diretamente, pelos seus órgãos, sem outra pessoa jurídica. É o que faz uma secretaria de Estado.

Desconcentração: divisão interna de tarefas, de competências, entre órgãos da mesma pessoa jurídica. Cria-se uma diretoria, uma superintendência, uma unidade regional. Não surge nova pessoa jurídica. Mantém-se a hierarquia: o órgão superior comanda, fiscaliza, revê, delega e avoca. Aqui vale o poder hierárquico.

Descentralização: transferência da execução (ou da titularidade) de uma atividade a outra pessoa, distinta do ente central. Há controle, mas não há hierarquia. O controle é de tutela, também chamado supervisão ou controle finalístico: o ente central verifica se a entidade cumpre os fins para os quais foi criada, nos limites da lei.

Ela pode ser:

• por outorga (ou por serviços): a lei cria a entidade (autarquia) ou autoriza sua criação (empresa pública, sociedade de economia mista, fundação) e transfere a ela a titularidade ou a execução do serviço. A relação é de longo prazo e decorre de lei. É a base da Administração Indireta;
• por delegação (ou por colaboração): o ente transfere apenas a execução do serviço, por contrato (concessão, permissão) ou ato (autorização), a particular ou a pessoa da Administração. O poder concedente mantém a titularidade e a fiscalização. O art. 175 da CF exige licitação para concessões e permissões;
• territorial: quando se cria ente com autonomia sobre uma área geográfica; no Brasil, em geral, está ligada à federação.

Dois erros típicos: dizer que a desconcentração cria pessoa jurídica (não cria) e dizer que na descentralização há subordinação hierárquica (não há; há vinculação e tutela).

Órgãos públicos são centros de competência, sem personalidade jurídica própria; seus atos são imputados à pessoa jurídica a que pertencem (teoria do órgão). Ministério, secretaria, superintendência, diretoria: tudo órgão. Por regra, órgão não tem capacidade processual; admite-se exceção quando precisa defender suas prerrogativas institucionais, como uma câmara municipal que reclama de ofensa a sua autonomia.

Quadro mental para a prova

A banca costuma dar o enunciado e pedir o nome do fenômeno. Pergunte duas coisas: surgiu outra pessoa jurídica? e há hierarquia?

• Sem outra pessoa, com hierarquia: desconcentração.
• Com outra pessoa, sem hierarquia, mas com tutela: descentralização.
• Sem outra pessoa e sem divisão: centralização.

Administração Direta e Indireta

A Administração Direta é formada pelos órgãos dos próprios entes políticos: a Presidência e os Ministérios na União; o Governo e as Secretarias nos Estados; a Prefeitura e as Secretarias nos Municípios. Não tem personalidade própria; quem tem é o ente.

A Administração Indireta é composta por pessoas jurídicas criadas ou autorizadas por lei, vinculadas ao ente político e dotadas de personalidade própria: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. O Decreto-Lei 200/1967 é a referência da organização administrativa federal.

O art. 37, XIX, da CF fixa a regra de criação, e a banca troca as palavras:

• autarquia: criada por lei específica;
• empresa pública, sociedade de economia mista e fundação: a lei específica autoriza a instituição; a existência legal nasce com o registro dos atos constitutivos. Cabe à lei complementar definir as áreas de atuação das fundações;
• a criação de subsidiárias depende de autorização legislativa em cada caso, e a participação em empresa privada também (art. 37, XX).

Resumindo: "cria" para autarquia, "autoriza" para empresa pública, sociedade de economia mista e fundação.

Sobre as empresas estatais, o art. 173, § 1º, da CF manda lei fixar seu estatuto jurídico, e a Lei 13.303/2016 é a norma que cumpre esse papel, incluindo regras de governança, integridade e licitação. O art. 173, § 2º, impede que gozem de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado quando exploram atividade econômica.

Autarquias: regime comum

Autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração. Tem as prerrogativas do regime público: seus bens são públicos (impenhoráveis e inalienáveis na forma da lei), gozam de imunidade tributária sobre patrimônio, renda e serviços vinculados a suas finalidades (art. 150, VI, "a", e § 2º, da CF), seguem o regime de precatórios para pagar suas condenações e estão sujeitas a concurso, licitação e controle dos Tribunais de Contas. Respondem objetivamente pelos danos que seus agentes causarem (art. 37, § 6º), e o Estado responde subsidiariamente se a autarquia não puder pagar.

Contrato de gestão e agências executivas

O § 8º do art. 37 permite ampliar a autonomia de órgãos e entidades por contrato de gestão, com metas de desempenho. No plano federal, a Lei 9.649/1998 criou a figura da agência executiva: autarquia ou fundação que, por decreto, recebe essa qualificação ao firmar contrato de gestão. Não é espécie nova de pessoa jurídica; é título dado a uma entidade que já existe. Não confundir com agência reguladora, que é autarquia de regime especial com função de regulação.

Agências reguladoras: autarquias em regime especial

A banca cobra este tema ligado ao cargo do concurso, e a SP-Águas é uma agência reguladora. Convém conhecer duas camadas: a teoria e a lei paulista.

Natureza e função

Regular é editar normas técnicas, fiscalizar o cumprimento e aplicar sanções em um setor, equilibrando interesses de usuários, prestadores e poder público. O fundamento constitucional é o art. 174 (o Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, com funções de fiscalização, incentivo e planejamento) e o art. 175 (serviços públicos, que a lei disciplina quanto a regime dos concessionários, direitos dos usuários, política tarifária e dever de manter serviço adequado).

A lei paulista é a Lei Complementar 1.413/2024. Seu art. 1º diz que as agências reguladoras estaduais são autarquias de regime especial, com personalidade jurídica de direito público. O art. 2º lista três: ARTESP, ARSESP e SP-ÁGUAS. A SP-Águas resultou da transformação do DAEE, e o art. 66 fixa que ela passa a se reger pela lei complementar. O art. 67 dá a ela a função de fiscalizar, controlar e regular a gestão e o uso dos recursos hídricos de domínio do Estado, e o art. 68 enumera as competências específicas, como outorgas (inciso I), segurança hídrica (II), segurança de barragens para acumulação de água, exceto hidrelétrico (VI), e embargos (XI).

O que torna o regime "especial"

O art. 3º da Lei Complementar 1.413/2024 diz que a natureza especial é caracterizada por:

1. ausência de subordinação hierárquica;
2. autonomia decisória, administrativa, orçamentária e financeira;
3. investidura a termo dos dirigentes e estabilidade dos mandatos.

Isso responde diretamente ao tipo de questão que a banca já fez: a agência decide, nos limites da lei, sem que o Chefe do Executivo ou o Secretário reformem seu mérito. O art. 4º reforça: as decisões do Conselho Diretor não podem ser revistas no âmbito do Poder Executivo. O art. 24 completa: não cabe recurso administrativo contra decisões do Conselho Diretor, só pedido de reconsideração perante o próprio colegiado, na forma do regimento; e as decisões tomadas em grau de recurso em processos sancionatórios e disciplinares são definitivas no âmbito administrativo, sem sequer reconsideração.

Mas "sem subordinação" não é "sem vínculo". O art. 2º, § 2º, determina que decreto defina a Secretaria à qual cada agência estará vinculada. Vinculação é supervisão (tutela); subordinação é hierarquia. A agência mantém independência decisória dentro de um enquadramento: cumpre políticas públicas do setor, presta contas, recebe supervisão finalística.

Autonomia em três dimensões

• Administrativa (art. 5º): solicitar ao Governador alterações no quadro e na remuneração, realizar concursos após autorização governamental, prover cargos em comissão independentemente de autorização, celebrar contratos e convênios independentemente de valor, disciplinar o regime de trabalho. Tudo condicionado aos limites fiscais e de pessoal (parágrafo único).
• Orçamentária e financeira (art. 6º): receitas próprias, como a taxa de fiscalização, controle e regulação; apresentar a proposta de orçamento diretamente à Secretaria da Fazenda e Planejamento; vedação de contingenciamento de despesas custeadas por receitas próprias, salvo determinação legal. Há dever de responsabilidade fiscal (art. 7º), e a lei define desequilíbrio quando as despesas correntes superam a arrecadação própria ou quando as despesas de pessoal passam de 49% das receitas próprias (art. 7º, § 1º), situação em que ficam vedados concursos, aumento de despesa com carreira e hora extra (art. 7º, § 2º, 2).
• Decisória: o Conselho Diretor decide em último grau (art. 23, V).

Conselho Diretor e dirigentes

O Conselho Diretor é o órgão máximo, com 1 Diretor-Presidente e 4 diretores (art. 22). Decide por maioria absoluta, com voto de qualidade do Diretor-Presidente (art. 23, § 1º); os votos são reduzidos a termo, registrados em ata e disponibilizados na internet e, em extrato, no Diário Oficial (art. 23, § 2º). A estrutura inclui ainda Ouvidoria, Procuradoria e Corregedoria (art. 21).

A investidura é o ponto em que a banca troca números:

• indicação pelo Governador e nomeação por ele, após aprovação pela Assembleia Legislativa (art. 27), com arguição pública pela comissão (art. 30);
• brasileiros de reputação ilibada e notório conhecimento, com experiência de 10 anos no setor ou conexo, ou 4 anos em cargo de direção ou chefia superior, ou como docente/pesquisador na área (art. 28);
• mandatos não coincidentes de 5 anos, vedada a recondução (art. 31), com exceções: vacância com prazo remanescente igual ou inferior a 2 anos admite recondução (§ 2º), e um Diretor pode ser nomeado Diretor-Presidente se a soma não passar de 5 anos (§ 3º);
• perda do mandato somente por renúncia, condenação judicial transitada em julgado ou em processo administrativo disciplinar, ou infração às vedações do art. 33 (art. 32);
• quarentena de 6 meses após a saída, com remuneração compensatória (art. 34).

O art. 29 veda a indicação de dirigente estatutário de partido, titular de mandato legislativo, quem atuou nos últimos 36 meses na estrutura decisória de partido ou em campanha, dirigente sindical, quem tenha participação em empresa do setor regulado e parentes até o terceiro grau de membro do Conselho Diretor, entre outros. Na ótica da teoria, essas travas servem para blindar a decisão técnica contra captura política e econômica.

Poder normativo: onde a banca erra e onde acerta

Agência regulatória pode editar atos normativos, mas de natureza técnica e complementar à lei: detalha, especifica, aplica conhecimento especializado. Não cria obrigação nova de forma originária, não revoga lei, não afasta direitos fundamentais. A leitura que prevalece é a de deferência: o Judiciário controla a legalidade e a razoabilidade das decisões, mas não substitui o juízo técnico regulatório por seu próprio, quando a decisão estiver dentro dos limites da lei e for devidamente motivada.

Esse é o entendimento que sustenta a alternativa correta da questão da banca sobre reajuste de tarifas: autonomia para definir as regras do setor regulado nos limites da lei, sem anulação judicial por simples discordância de mérito técnico. As alternativas erradas apontavam três exageros: tratar o ato da agência como lei em tese (afasta controle), atribuir poder normativo primário (a agência não o tem) e impor ao Judiciário rever tudo "com abstração da complexidade" (nega a deferência).

O processo decisório das agências paulistas é público e motivado: toda decisão em processo administrativo instruído (art. 49), com análise de impacto regulatório prévia para atos normativos de interesse geral (art. 52), consulta pública com prazo mínimo de 15 dias entre a disponibilização dos documentos e a instalação (art. 53, § 2º), audiência pública com antecedência mínima de 10 dias da divulgação (art. 54, § 1º), obrigatórias para fixação de tarifas sujeitas a revisões periódicas (art. 55).

Federal e estadual

No plano federal, a Lei 13.848/2019 reúne regras de gestão, organização e controle social das agências reguladoras, em desenho parecido com o paulista: autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira, dirigentes com mandato e processo de escolha com participação do Legislativo. Para esta prova, a fonte principal é a lei paulista; a federal serve para entender a lógica.

Controle sobre as agências

• Hierárquico: não há.
• Supervisão/tutela: pela Secretaria à qual a agência é vinculada.
• Legislativo: aprovação dos dirigentes pela Assembleia, relatório anual enviado à Assembleia e ao Tribunal de Contas do Estado (art. 56, § 2º, 2).
• Judicial: legalidade e razoabilidade; agências são autarquias e respondem em juízo.
• Social: consultas, audiências, Ouvidoria.

Quadro comparativo para memorizar

Erros que mais derrubam candidato neste item

• Dizer que o art. 37 se aplica só ao Executivo.
• Colocar eficiência entre os princípios originais de 1988.
• Chamar de "descentralização" a divisão interna de tarefas.
• Confundir "criar por lei" (autarquia) com "autorizar por lei" (empresa pública, sociedade de economia mista e fundação).
• Afirmar que agência reguladora é subordinada hierarquicamente ao Secretário, ou que seus atos são recurso para o Governador.
• Dizer que o poder normativo da agência é primário (de substituir a lei).
• Esquecer que "vinculação" a uma Secretaria não é subordinação.

Ética pública é o conjunto de padrões de conduta que se esperam de quem exerce função pública. Moral é o que a sociedade considera certo; Direito é o que a norma impõe; ética pública fica no meio: transforma valores (honestidade, lealdade, imparcialidade, zelo) em deveres que o agente cumpre porque exerce poder em nome de outros. A base constitucional é o princípio da moralidade (art. 37, caput, da CF), que a Lei 9.784/1999 detalha ao exigir atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé (art. 2º, parágrafo único, IV).

Ética não é só proibição. Tem três camadas, e a banca costuma perguntar qual delas está em jogo:

1. Deveres e proibições funcionais, previstos no estatuto do servidor. Violação gera responsabilidade disciplinar.
2. Códigos de ética e comissões de ética, que orientam e apuram desvios de conduta, em geral com sanção de natureza educativa ou recomendação.
3. Normas de integridade e anticorrupção, que criam mecanismos de prevenção, detecção e punição.

No Estado de São Paulo, a Lei Complementar 1.413/2024 diz que a Corregedoria de cada agência reguladora atua como Comissão de Ética, nos termos da Lei estadual 10.294/1999, conhecendo consultas, denúncias e representações contra servidores e empregados (art. 42, I). A mesma Corregedoria adota as providências para controle interno, correição, promoção da integridade e combate à corrupção (art. 42, II) e conduz apurações preliminares, procedimentos disciplinares e os processos de responsabilização da Lei 12.846/2013 (art. 42, IV, "a" e "b"). A matéria disciplinar segue, no que couber, a Lei estadual 10.261/1968 (art. 42, § 1º). No plano federal, o Código de Ética do servidor é o Decreto 1.171/1994, e o estatuto é a Lei 8.112/1990.

Deveres e proibições: o que o servidor deve e não pode fazer

O estatuto federal, a Lei 8.112/1990, serve de modelo conceitual. O art. 116 lista deveres. Os que mais interessam à ética:

• manter conduta compatível com a moralidade administrativa (inciso IX);
• ser leal às instituições (II) e observar normas legais e regulamentares (III);
• atender com presteza ao público, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo (V, "a");
• guardar sigilo sobre assunto da repartição (VIII);
• levar as irregularidades de que tiver ciência ao conhecimento da autoridade superior ou, se houver suspeita de envolvimento dela, a outra autoridade competente (VI);
• representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder (XII).

O art. 117 traz as proibições. Entre as mais cobradas: valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública (IX); receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições (XII); participar de gerência ou administração de sociedade privada ou exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário (X); atuar como procurador ou intermediário junto a repartições públicas, salvo benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, cônjuge ou companheiro (XI); utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares (XVI); e manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil (VIII).

Atenção ao inciso VI do art. 116: o dever de comunicar irregularidade existe por força da lei. O servidor que sabe e se cala descumpre dever funcional, e isso se liga ao dever de integridade e ao controle interno, que o art. 74, § 1º, da CF reforça para os responsáveis pelo controle: ao tomarem conhecimento de irregularidade ou ilegalidade, darão ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária.

Responsabilidade tripla

O mesmo fato pode gerar três responsabilidades, independentes entre si: civil, penal e administrativa. A Lei 8.112/1990, art. 125, diz que as sanções civis, penais e administrativas podem cumular-se e são independentes. O art. 126 afasta a responsabilidade administrativa em caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria. Absolvição por falta de provas não vincula a esfera administrativa.

Conflito de interesses

Conflito de interesses é a situação em que o interesse privado do agente pode comprometer ou influenciar, de modo impróprio, o desempenho da função pública. Não exige que haja dano nem que o agente tenha agido mal: basta o risco de comprometimento da imparcialidade. Por isso a lei trata de prevenção.

No plano federal, a Lei 12.813/2013 regula o conflito de interesses durante e após o exercício do cargo ou emprego do Poder Executivo federal. Alguns pontos recorrentes, sem prender a artigos:

• o agente que se considera em situação de conflito deve afastar-se do assunto e pedir orientação à autoridade competente (a Comissão de Ética Pública ou a Controladoria-Geral da União, conforme o cargo);
• é conflito exercer atividade que implique prestação de serviços ou manutenção de relação de negócio com pessoa física ou jurídica que tenha interesse em decisão do agente, receber presente de quem tenha interesse na decisão, praticar ato em benefício de empresa da qual o agente ou parente participe e usar informação privilegiada;
• após deixar o cargo, aplica-se a quarentena de seis meses para certos cargos de alto escalão, durante a qual o ex-agente não pode atuar em área ligada ao cargo exercido.

Para o cargo da prova, a fonte mais importante é a lei paulista das agências reguladoras. Ela construiu uma blindagem em cinco camadas para os dirigentes, e o aluno deve saber nomear cada uma:

1. Impedimentos na indicação (art. 29): não pode ser indicado quem tenha participação, direta ou indireta, em empresa ou entidade que atue no setor regulado, ou que tenha matéria submetida à agência (inciso IV); quem seja membro de conselho ou diretoria de associação representativa de interesses patronais ou trabalhistas ligados às atividades reguladas (VI); parentes até o terceiro grau de membro do Conselho Diretor (VII). Também ficam de fora dirigente estatutário de partido, titular de mandato legislativo, quem tenha atuado nos últimos 36 meses na estrutura decisória de partido ou em campanha, e quem exerça cargo em organização sindical (I a III).
2. Vedações durante o mandato (art. 33), sob pena de perda do mandato: receber honorários, percentagens ou custas; exercer outra atividade profissional, com exceção do magistério e da composição de órgão consultivo ou deliberativo da Administração estadual, desde que haja compatibilidade de horários e inexista conflito; participar de sociedade; emitir parecer sobre matéria de sua especialização ou atuar como consultor de empresa; atividade sindical e político-partidária; usar informações obtidas em razão do cargo em desacordo com a política de divulgação ou de forma indevida; atuar em situação de conflito de interesse nos termos do regulamento (incisos VII e VIII).
3. Declaração de bens antes da posse e depois do desligamento (art. 35).
4. Quarentena de 6 meses, contados da exoneração ou do término do mandato: impedimento de exercer atividade ou prestar serviço no setor de atuação da agência, sob pena de incorrer nos crimes e atos de improbidade previstos na legislação federal, sem prejuízo de multa fixada em decreto. Durante o período, o ex-dirigente recebe remuneração compensatória equivalente à do cargo que exerceu, salvo no caso de perda de mandato (art. 34 e parágrafo único).
5. Perda de mandato apenas nas hipóteses do art. 32: renúncia, condenação judicial transitada em julgado ou administrativa, infração às vedações do art. 33. A falta grave inclui três ausências consecutivas injustificadas ou cinco alternadas em um ano (art. 32, § 1º).

Essa estrutura responde a um fenômeno que os manuais chamam de captura regulatória: o regulador passa a defender os interesses do setor regulado. As travas servem para que o agente decida por critérios técnicos, e não por conveniência de quem fiscaliza. O mesmo vale para o servidor de carreira da agência: o art. 117 da Lei 8.112 (no modelo federal) e as normas estaduais proíbem receber presentes e atuar em favor de terceiros perante o próprio órgão.

Nepotismo e presentes

O nepotismo é uma forma de conflito de interesses. A Súmula Vinculante 13 do STF, como visto, proíbe nomear parentes da autoridade ou de servidor com poder de chefia, direção ou assessoramento para cargo em comissão, de confiança ou função gratificada, inclusive por troca de nomeações (cruzada). A súmula alcança Executivo, Legislativo e Judiciário, nos três níveis federativos, e não depende de lei formal que a reproduza, porque decorre diretamente dos princípios da moralidade e da impessoalidade.

Sobre presentes: a regra geral é a proibição de receber vantagem em razão do cargo. Admite-se, nas normas de ética, o brinde sem valor comercial distribuído em caráter geral, por ocasião de datas comemorativas, dentro de limites estabelecidos pelo órgão. A pegadinha é supor que "o presente foi pequeno" resolve: se quem presenteia tem interesse em decisão do agente, o conflito existe mesmo com valor baixo.

Improbidade administrativa

O art. 37, § 4º, da CF prevê as consequências da improbidade: suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal. A Lei 8.429/1992, com a reforma da Lei 14.230/2021, definiu três grupos de atos:

Os três grupos, em prosa:

• Enriquecimento ilícito (art. 9º): auferir, mediante ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade, como receber dinheiro ou presente de quem tenha interesse em decisão do agente.
• Lesão ao erário (art. 10): ação ou omissão dolosa que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas.
• Violação a princípios (art. 11): ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das condutas que a lei lista.

Duas mudanças da Lei 14.230/2021 caem muito em prova. A primeira: o art. 1º, § 1º, passou a considerar atos de improbidade só as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11, e o § 2º define dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a voluntariedade do agente. A segunda: o art. 11 deixou de ter rol exemplificativo ("e notadamente"), e passou a exigir uma das condutas ali descritas. Por isso, a modalidade culposa de lesão ao erário, que existia antes, foi eliminada.

O art. 1º, § 3º, afasta a responsabilidade quando houver apenas o exercício da função, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito. O art. 2º considera agente público também quem exerce função ainda que transitoriamente ou sem remuneração, e o parágrafo único alcança o particular que celebra convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de parceria ou ajuste equivalente, em relação aos recursos públicos recebidos.

Dois exemplos do art. 11, na redação atual: negar publicidade aos atos oficiais, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei (inciso IV), e deixar de prestar contas quando estiver obrigado e dispuser das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades (inciso VI). A relação com transparência, assunto do item seguinte, é direta.

Regimes de integridade e compliance

Integridade é a capacidade de a organização agir conforme valores e normas, prevenir desvios e responder a eles. Compliance é a conformidade com leis, regulamentos e políticas internas. Compliance é parte; integridade é o conjunto, que também cuida de cultura, liderança e incentivos.

Programa de integridade da empresa (Lei Anticorrupção)

A Lei 12.846/2013 responsabiliza objetivamente, nos âmbitos administrativo e civil, as pessoas jurídicas pelos atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não (art. 2º). A responsabilização da empresa não exclui a das pessoas naturais, dirigentes ou administradores, que respondem na medida de sua culpabilidade (art. 3º, §§ 1º e 2º).

O art. 5º lista os atos lesivos: prometer, oferecer ou dar vantagem indevida a agente público (I); financiar ou subvencionar a prática dos atos ilícitos (II); usar interposta pessoa para ocultar interesses (III); fraudar licitações e contratos, em alíneas "a" a "g" (IV); e dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos, inclusive no âmbito das agências reguladoras (V). Esse último inciso interessa diretamente ao cargo.

As sanções administrativas são multa de 0,1% a 20% do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo, excluídos tributos, nunca inferior à vantagem auferida quando estimável, e publicação extraordinária da decisão condenatória (art. 6º). Não exclui a reparação integral do dano (art. 6º, § 3º). Na aplicação das sanções, a lei considera, entre outros fatores, a cooperação da empresa e a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta (art. 7º, VIII): o programa de integridade serve como atenuante, e não como causa de exclusão da responsabilidade. A instauração e o julgamento cabem à autoridade máxima do órgão ou entidade, por comissão de dois ou mais servidores estáveis (arts. 8º e 10).

O Decreto 11.129/2022 regulamenta a lei. O art. 56 define programa de integridade como o conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e de aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes, com o objetivo de prevenir, detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos, e fomentar uma cultura de integridade. O art. 57 enumera os parâmetros de avaliação. Os mais lembrados:

O § 1º do art. 57 manda considerar o porte e as especificidades da empresa, como número de funcionários, faturamento e grau de interação com o setor público. Em contratações de grande vulto, a Lei 14.133/2021 exige que o edital preveja a implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor no prazo de seis meses, contado da celebração do contrato (art. 25, § 4º), e atribui à alta administração a responsabilidade pela governança das contratações, com gestão de riscos e controles internos (art. 11, parágrafo único).

Programa de integridade do próprio órgão público

A integridade na Administração é distinta. Na União, o Decreto 9.203/2017, sobre governança da administração pública federal, manda que órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional instituam programa de integridade, estruturado em quatro eixos: comprometimento e apoio da alta administração; existência de unidade responsável pela implementação; análise, avaliação e gestão dos riscos associados à integridade; e monitoramento contínuo dos atributos do programa. Foi esse o conteúdo cobrado pela banca ao perguntar qual dos itens fazia parte dos eixos: a gestão de riscos, incluindo mapeamento, avaliação e tratamento.

A pegadinha da questão é misturar o decreto da empresa (Decreto 11.129/2022, para pessoas jurídicas) com o do setor público (governança federal). As alternativas erradas continham ideias contrárias à integridade: ampliar a discricionariedade sem controle, sigilo absoluto, centralizar a fiscalização numa só autoridade e subordinar a auditoria interna politicamente aos dirigentes.

Na lei paulista, o art. 57, II, da Lei Complementar 1.413/2024 manda as agências implementar práticas de gestão de riscos e de controle interno, bem como programa de integridade, com o objetivo de prevenir, detectar, punir e remediar fraudes e atos de corrupção. O texto repete, quase palavra por palavra, a finalidade do eixo federal.

Controle interno e as três linhas

Controle interno é o conjunto de controles que a própria organização mantém. A Constituição determina que os três Poderes mantenham, de forma integrada, sistema de controle interno com as finalidades do art. 74: avaliar o cumprimento das metas do plano plurianual e a execução dos programas e orçamentos; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial; controlar operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres; e apoiar o controle externo (incisos I a IV). Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas (§ 2º).

O modelo das três linhas organiza a responsabilidade dentro do órgão:

• primeira linha: gestores e equipes operacionais, que geram e gerenciam os riscos e executam os controles no dia a dia;
• segunda linha: funções de apoio, como gestão de riscos, compliance e integridade, que orientam e monitoram;
• terceira linha: auditoria interna, independente, que avalia a eficácia da gestão de riscos e dos controles.

Fora do órgão, o controle externo é o Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 71 da CF), e o controle social completa o arranjo, tema do item seguinte.

Pontos de prova e pegadinhas

• A responsabilização da empresa pela Lei 12.846/2013 é objetiva e não exclui a das pessoas naturais; a responsabilização dos dirigentes depende de culpabilidade.
• O programa de integridade atenua, não exclui a sanção.
• Improbidade, depois de 2021, exige dolo; mera voluntariedade não basta.
• Quarentena de dirigentes de agências paulistas: 6 meses, com remuneração compensatória, salvo perda do mandato.
• Dirigente de agência que tem participação em empresa do setor regulado não pode ser indicado.
• Ouvidoria e Corregedoria da agência têm funções diferentes: a primeira recebe reclamações de usuários e denúncias; a segunda atua como comissão de ética e conduz apurações disciplinares.
• O dever de comunicar irregularidade é do servidor, e não só de quem trabalha com controle interno.

Transparência é dar ao público acesso claro, completo e tempestivo às informações da Administração. Accountability é mais: é o dever de prestar contas e responder pelos atos, com a possibilidade de o responsável sofrer consequências. Pode-se ter transparência sem accountability (o dado é publicado, mas ninguém responde por ele), e é por isso que a banca fala nos dois conceitos em conjunto. Costuma-se distinguir três formas: a vertical (o cidadão cobra o governante, o voto), a horizontal (órgãos de controle cobram uns dos outros, como Tribunal de Contas, Legislativo, Ministério Público) e a social (a sociedade acompanha e cobra diretamente, por ouvidorias, consultas públicas, denúncias).

A Constituição fundamenta o assunto em vários dispositivos, e a prova cobra as referências:

• art. 5º, XXXIII: todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
• art. 5º, XIV: é assegurado a todos o acesso à informação, e resguardado o sigilo da fonte quando necessário ao exercício profissional;
• art. 5º, XXXIV: direito de petição e de obtenção de certidões, independentemente do pagamento de taxas;
• art. 5º, LXXII: habeas data, para conhecer ou retificar informações relativas à pessoa do impetrante constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;
• art. 37, caput (publicidade) e § 3º, II: a lei disciplina o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o art. 5º, X e XXXIII;
• art. 216, § 2º: cabe à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem;
• art. 163-A: União, Estados, Distrito Federal e Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, em meio eletrônico de amplo acesso público, conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União;
• art. 70, parágrafo único: presta contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

A pegadinha é trocar a ação: para conhecer informações suas, o instrumento é o habeas data; para obter informação de interesse coletivo ou geral, a via é o pedido de acesso da Lei 12.527/2011, e se for negado com ilegalidade, mandado de segurança.

A Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011)

A LAI regula o inciso XXXIII do art. 5º, o inciso II do § 3º do art. 37 e o § 2º do art. 216. É lei nacional: vale para União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 1º).

Quem está sujeito (art. 1º, parágrafo único, e art. 2º)

Subordinam-se ao regime da lei: os órgãos públicos da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário, e do Ministério Público; e as autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente por qualquer dos entes. Uma agência reguladora, como a SP-Águas, é autarquia de regime especial e está dentro do alcance. O art. 2º manda aplicar a lei, no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos para ações de interesse público, mas a publicidade que lhes é exigida refere-se à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação, sem prejuízo das prestações de contas a que estejam obrigadas.

Diretrizes (art. 3º)

Publicidade como regra e sigilo como exceção (I); divulgação de informações de interesse público independentemente de solicitações (II); uso da tecnologia da informação (III); fomento à cultura de transparência (IV); desenvolvimento do controle social da administração pública (V).

Transparência ativa e passiva

Transparência ativa (art. 8º). É dever promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso de informações de interesse coletivo ou geral. O § 1º fixa o mínimo: competências e estrutura organizacional, endereços, telefones e horários; repasses ou transferências de recursos financeiros; despesas; licitações, editais, resultados e contratos; dados para acompanhamento de programas, ações, projetos e obras; respostas a perguntas frequentes. A divulgação em sítios oficiais é obrigatória (§ 2º). Os sítios devem ter ferramenta de pesquisa, permitir gravar relatórios em formatos abertos e não proprietários, permitir acesso automatizado por sistemas externos em formatos legíveis por máquina, manter as informações atualizadas e garantir acessibilidade a pessoas com deficiência (§ 3º). Municípios com até 10 mil habitantes ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet, mas mantêm a divulgação em tempo real da execução orçamentária e financeira (§ 4º).

Transparência passiva (arts. 9º a 14). O acesso é assegurado por serviço de informações ao cidadão (art. 9º, I), que atende, orienta, informa sobre a tramitação de documentos e protocola requerimentos, e por audiências ou consultas públicas e incentivo à participação popular (art. 9º, II).

O pedido de acesso: a pegadinha preferida

O art. 10 resolve a questão da banca sobre quem pode pedir e o que deve constar: qualquer interessado pode apresentar pedido, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida. E mais:

• a identificação não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação (§ 1º);
• o órgão deve viabilizar o pedido pelo sítio oficial (§ 2º);
• são vedadas exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público (§ 3º).

Os erros previsíveis: restringir a "cidadãos brasileiros" ou a quem tem CPF (a lei diz "qualquer interessado"), exigir "motivo do pedido" (vedado), aceitar pedido anônimo (a identificação é requisito). Quanto à identificação, a regra é flexível, mas existe.

O requerente tem direito à orientação, a informações contidas em registros e documentos, à informação primária, íntegra, autêntica e atualizada, a informações sobre atividades, patrimônio, utilização de recursos públicos, licitações e contratos, e a resultados de inspeções e auditorias (art. 7º). Quando a informação é parcialmente sigilosa, assegura-se o acesso à parte não sigilosa por certidão, extrato ou cópia com ocultação (art. 7º, § 2º). A negativa de acesso sem fundamentação sujeita o responsável a medidas disciplinares (art. 7º, § 4º).

Prazos e recursos

Recapitulando a rota: o órgão responde em até 20 dias, prorrogáveis por mais 10; se a resposta for negativa (ou sem as razões), o interessado recorre em 10 dias à autoridade hierarquicamente superior, que decide em 5. Na esfera federal, a CGU pode ser acionada em seguida (art. 16), e, depois dela, a Comissão Mista de Reavaliação de Informações (art. 16, § 3º). Atenção: os arts. 16, 17 e 35 falam da administração pública federal. Os Estados e Municípios definem, em legislação própria, regras específicas, especialmente sobre o serviço de informações (art. 9º) e sobre os recursos (Seção II do Capítulo III), obedecidas as normas gerais (art. 45). No Estado de São Paulo há decreto regulamentador próprio, e é ele que organiza o sistema estadual; a prova costuma cobrar o regime geral da lei federal.

O serviço de busca e de fornecimento de informação é gratuito; pode-se cobrar apenas o valor necessário ao ressarcimento dos custos dos serviços e materiais quando houver reprodução de documentos (art. 12). Quem comprovar situação econômica que não permita pagar sem prejuízo do próprio sustento ou da família está isento (art. 12, § 2º). É direito do requerente obter o inteiro teor da decisão de negativa de acesso (art. 14). Se a informação já está disponível ao público, o órgão pode apenas indicar onde ela se encontra, salvo se o requerente declarar não ter meios para obtê-la por si (art. 11, § 6º).

Restrições de acesso

A LAI não admite negar acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais, e as informações sobre violação de direitos humanos praticada por agentes públicos não podem ser objeto de restrição (art. 21 e parágrafo único). As hipóteses de classificação estão no art. 23: informação cuja divulgação possa pôr em risco a defesa e soberania nacionais, relações internacionais, vida, segurança ou saúde da população, estabilidade financeira, planos das Forças Armadas, projetos estratégicos, segurança de altas autoridades ou comprometer investigação ou fiscalização em andamento.

Os graus e prazos máximos de sigilo (art. 24, § 1º), contados da produção da informação, são ultrassecreta: 25 anos; secreta: 15 anos; reservada: 5 anos. Terminado o prazo, a informação torna-se automaticamente pública (§ 4º). O critério deve ser o menos restritivo possível (§ 5º). A classificação exige decisão formalizada com assunto, fundamento, prazo e autoridade (art. 28). A competência para classificar, na esfera federal, é detalhada no art. 27: ultrassecreto, só as autoridades de mais alto escalão; secreto, essas e os titulares de autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista; reservado, também os ocupantes de funções de direção e chefia de determinado nível.

Informações pessoais têm regime próprio (art. 31): tratamento transparente, com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem; acesso restrito, independentemente de classificação, pelo prazo máximo de 100 anos, a agentes públicos autorizados e à pessoa a quem se referem; divulgação por terceiros só com previsão legal ou consentimento expresso. O consentimento não é exigido em hipóteses como prevenção e diagnóstico médico, estatísticas e pesquisas de interesse público (sem identificação), ordem judicial, defesa de direitos humanos e proteção do interesse público e geral preponderante (§ 3º). A restrição não pode ser invocada para prejudicar apuração de irregularidades em que o titular esteja envolvido (§ 4º).

A proteção de dados pessoais é hoje também objeto da Lei 13.709/2018 (LGPD). Na regulação, as duas normas convivem: o Decreto estadual 69.339/2025, ao tratar dos dados que os prestadores fornecem às agências, autoriza divulgar informações a usuários e terceiros respeitado o sigilo legal e observadas a LAI e a LGPD, e dá à agência a decisão sobre o tratamento sigiloso ou confidencial dos dados quando o prestador pedir de forma juridicamente fundamentada (art. 16, §§ 1º e 2º). O art. 22 da LAI ressalva ainda os demais sigilos legais e o segredo industrial decorrente da exploração direta de atividade econômica pelo Estado ou por quem tenha vínculo com o poder público.

Sobre a remuneração de servidores, o STF, no Tema 483 de repercussão geral, firmou que é legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes dos servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias.

Responsabilidades

O art. 32 lista condutas ilícitas do agente: recusar-se a fornecer informação, retardar deliberadamente o fornecimento ou fornecê-la de forma incorreta, incompleta ou imprecisa; destruir, alterar ou ocultar informação sob sua guarda; agir com dolo ou má-fé na análise dos pedidos; divulgar ou permitir acesso indevido a informação sigilosa ou pessoal; e impor sigilo para obter proveito pessoal ou ocultar ato ilegal. Para servidores sujeitos à Lei 8.112/1990, são infrações apenadas, no mínimo, com suspensão (art. 32, § 1º, II), e podem gerar improbidade (§ 2º). A pessoa privada com vínculo com o poder público que descumprir a lei sujeita-se a advertência, multa, rescisão do vínculo, suspensão temporária de licitar e impedimento de contratar por até 2 anos e declaração de inidoneidade (art. 33), esta última de competência exclusiva da autoridade máxima do órgão (§ 3º). O órgão responde diretamente pelos danos da divulgação não autorizada de informação sigilosa ou pessoal, com direito de regresso (art. 34).

A LAI aplicada às agências reguladoras

Reguladora é entidade que lida com dados econômicos e técnicos sensíveis dos regulados. A lei paulista das agências, a Lei Complementar 1.413/2024, traduz os deveres de transparência em regras específicas:

• Atos públicos: os atos são públicos e disponibilizados na internet, salvo dever de confidencialidade ou sigilo (art. 49, § 1º), e os atos normativos só produzem efeitos depois de publicados no Diário Oficial (art. 49, § 2º).
• Decisões do Conselho Diretor: votos reduzidos a termo, registrados em ata, disponibilizada na página da agência e, em extrato, no Diário Oficial (art. 23, § 2º).
• Diretriz do processo decisório: divulgação oficial dos atos, ressalvado o sigilo legal (art. 51, II), e garantia à sociedade de amplo acesso a informações sobre a prestação dos serviços e as atividades da agência (art. 51, XI).
• Consulta pública prévia a atos normativos de interesse geral, divulgada no Diário Oficial e na página da agência, com prazo mínimo de 15 dias entre a disponibilização dos documentos e a instalação, relatório circunstanciado e disponibilização, em 30 dias após a deliberação, de todos os documentos recebidos e da análise das contribuições (art. 53).
• Audiência pública prévia a decisões em matéria relevante, com divulgação por pelo menos 10 dias de antecedência e acesso ao relatório de impacto regulatório e aos estudos que fundamentam a medida (art. 54). Consulta e audiência são obrigatórias para tarifas sujeitas a revisões periódicas (art. 55).
• Análise de impacto regulatório prévia para atos normativos de interesse geral, com publicidade (art. 52).
• Política de comunicação e transparência e canal oficial de comunicação, para dar publicidade a decisões, instrumentos e informações de interesse coletivo, e para divulgar direitos dos usuários (art. 57, I).
• Ouvidoria (arts. 38 a 40): acompanha a atividade da agência, recebe, apura e cobra solução para reclamações dos usuários, encaminha denúncias e elabora relatório. O Ouvidor tem mandato de 3 anos, prorrogáveis por igual período, e independência, sem vinculação hierárquica com o Conselho Diretor; seus relatórios não têm caráter impositivo.

O ponto central: transparência não é apenas disponibilizar dados, mas permitir que o usuário e o regulado participem e controlem. Por isso a lei trata consulta e audiência como etapas da decisão, e não como cortesia.

Prestação de contas e controle

A prestação de contas é dever constitucional de quem administra recursos públicos (art. 70, parágrafo único). O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas (art. 71 da CF, na União, e, por simetria, nos Estados e Municípios: art. 75). O controle interno é função de cada Poder (art. 74). Nos Municípios, a fiscalização é exercida pela Câmara Municipal, com auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município, ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios onde houver (art. 31, § 1º). O parecer prévio sobre as contas do Prefeito só deixa de prevalecer por decisão de dois terços da Câmara (art. 31, § 2º), e as contas dos Municípios ficam, durante sessenta dias por ano, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, com a possibilidade de questionar sua legitimidade (art. 31, § 3º). Esse último é um caso clássico de controle social previsto na Constituição.

Sobre a questão que perguntou a quem os Tribunais de Contas dos Municípios prestam contas, o ponto da banca é tratá-los como órgãos estaduais sujeitos ao modelo de controle externo da Constituição, e por isso submetidos ao Tribunal de Contas do Estado. Retenha a lógica: quem fiscaliza também se submete a controle, e a Constituição veda a criação de novos tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais (art. 31, § 4º).

No caso das agências paulistas, a prestação de contas tem camadas, descritas nos arts. 56 a 60 da Lei Complementar 1.413/2024:

1. Relatório anual circunstanciado de atividades, para controle externo, destacando o cumprimento das políticas públicas do setor e dos planos estratégico e de gestão anual. Deve ter sumário executivo e ser enviado por escrito, em até 90 dias após a abertura da sessão legislativa, ao Secretário de Estado da Secretaria a que a agência estiver vinculada, à Assembleia Legislativa e ao Tribunal de Contas do Estado, além de ficar disponível na sede e no sítio (art. 56, § 2º). O cumprimento do prazo cabe ao Diretor-Presidente, sob pena de responsabilidade (§ 3º).
2. Plano estratégico, quadrienal, com objetivos, metas e resultados esperados, compatível com o plano plurianual e publicado em até 10 dias úteis da aprovação (art. 58).
3. Plano de gestão anual, com metas de desempenho administrativo e operacional e metas de fiscalização, estimativa de recursos e cronograma, também publicado em até 10 dias úteis (art. 59).
4. Agenda regulatória, instrumento de planejamento da atividade normativa, aprovada pelo Conselho Diretor e disponibilizada na internet (art. 60).

A lei diz que os planos servem para promover maior transparência e controle social e para aperfeiçoar o acompanhamento da gestão (art. 56, § 1º).

Controle social: os instrumentos

Controle social é a participação da sociedade no acompanhamento, na fiscalização e na avaliação da Administração. Não substitui os controles institucionais; complementa. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato pode denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas (art. 74, § 2º, da CF). A LAI o coloca entre suas diretrizes (art. 3º, V) e a Constituição o prevê no art. 37, § 3º: a lei disciplina reclamações sobre a prestação dos serviços, avaliação periódica externa e interna da qualidade, acesso a registros e informações e representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo.

Na LC 1.413/2024, os mecanismos são Ouvidoria, consulta e audiência públicas e publicidade de relatórios e planos. Na gestão de recursos hídricos, a participação organizada se dá também pelos colegiados do sistema de gerenciamento (conselhos e comitês de bacia), que a política estadual e a nacional estruturam.

Os instrumentos jurídicos que o cidadão pode usar contra atos ilegais e lesivos incluem a ação popular (art. 5º, LXXIII), que só pode ser proposta por cidadão (quem está em dia com a cidadania eleitoral, titular de título de eleitor) e cujo autor, salvo comprovada má-fé, é isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. Pessoa jurídica não propõe ação popular, como diz a Súmula 365 do STF. Já o mandado de segurança protege direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade for autoridade pública (art. 5º, LXIX); não tem a isenção de custas da ação popular e é impetrado por quem tem direito próprio violado. Assim, o cidadão que quer anular ato lesivo ao patrimônio público, como um morador que descobre uma contratação ilegal e lesiva, usa ação popular, e é isento de custas e de sucumbência, salvo má-fé.